НАЦИОНАЛЬНЫЙ ЦЕНТР МОНИТОРИНГА ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ПРОЦЕДУР

Бюллетень № 5

март 2008

Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва
 

2. Избирательное законодательство

Несмотря на то, что в течение 1994–2004 гг. избирательное законодательство постоянно менялось, базовые его положения оставались неизменными. К ним, в частности, относились:

• минимальные ограничения активного и пассивного избирательного права граждан;
• право граждан на самовыдвижение;
• право избирательных объединений образовывать для выдвижения кандидатов и списков кандидатов избирательные блоки;
• право избирателей голосовать против всех кандидатов и против всех списков кандидатов;
• наличие порога явки, необходимого для признания выборов состоявшимися (за исключением повторного голосования и выборов депутатов представительных органов муниципальных образований);
• право общественных объединений направлять наблюдателей в избирательные комиссии в день голосования;
• смешанная избирательная система на выборах депутатов Государственной Думы с 5%-ным заградительным барьером;
• замещение вакантных депутатских мандатов в «списочной» части представительного органа в соответствии с очередностью, установленной при выдвижении списка кандидатов.

Все перечисленные базовые принципы были полностью или частично пересмотрены в течение короткого времени: за 2005–2007 гг.

Изменению подверглось и тесно связанное с избирательным законодательством законодательство о политических партиях. Требования к численности политических партий были резко ужесточены: минимальное число членов партии увеличилось в пять раз – с 10 до 50 тыс., также в пять раз увеличились требования к численности региональных отделений: партия должна иметь не менее чем в половине субъектов РФ отделения численностью не менее 500 человек, а в остальных региональных отделениях численность должна быть не менее 250 человек (ранее было соответственно 100 и 50 человек). Это нововведение привело к резкому сокращению числа политических партий.

На выборах депутатов Государственной Думы была введена полностью пропорциональная система: все 450 депутатов стали избираться по партийным спискам по единому федеральному округу. Таким образом, были ликвидированы выборы по одномандатным избирательным округам, которые позволяли избираться в Государственную Думу непартийным кандидатам, а также наиболее ярким представителям политических партий, не преодолевших заградительный барьер. Это создало угрозу существенного снижения представительности Государственной Думы, как в политическом, так и в территориальном аспекте.

Кроме того, ликвидация выборов по одномандатным округам лишила граждан права на самовыдвижение, которым они активно пользовались. Так, на выборах депутатов Государственной Думы четвертого созыва право на самовыдвижение реализовали 1 338 граждан, из них 757 были зарегистрированы в качестве кандидатов, и 67 из них были избраны депутатами Государственной Думы. В качестве смягчающей меры российский законодатель ввел в закон специальную статью, определяющую порядок реализации пассивного избирательного права беспартийными гражданами. Однако никаких реальных гарантий реализации данного права эта статья не обеспечивает и обеспечить не может (см. раздел 5.6.7). Стоит отметить, что в закон были также введены два существенных ограничения: во-первых, запрещено выдвигать в качестве кандидатов членов других партий; во-вторых, партия может включить в свой список не более 50% беспартийных граждан.

Одновременно были произведены еще несколько существенных изменений. Так, было запрещено образовывать избирательные блоки, которые в условиях неразвитой партийной системы играли важную роль, способствуя постепенному укрупнению партий и повышая реальную конкуренцию на выборах. Избирательные блоки участвовали во всех четырех прошедших кампаниях по выборам депутатов Государственной Думы и в трех из них добивались успеха («Выбор России» и «Блок: Явлинский–Болдырев–Лукин» в 1993 г., «Медведь», «Отечество – Вся Россия», «Союз Правых Сил» и «Блок Жириновского» в 1999 г., «Родина» в 2003 г.).

Заградительный барьер был поднят с 5 до 7%. Правда, положение об увеличении заградительного барьера для выборов депутатов Государственной Думы пятого созыва было принято еще в 2002 г., но тогда это звучало лишь как «декларация о намерениях»: было очевидно, что для выборов пятого созыва будет принят новый закон. Такой закон, действительно, был принят в 2005 г., и в нем положение о повышении барьера было подтверждено. Однако, если исходить из смысла и значения заградительного барьера, то следует сделать вывод о том, что при переходе от смешанной системы к полностью пропорциональной барьер должен не повышаться, а снижаться[1]. Кроме того, если положение о повышении барьера, принятое в 2002 г., одновременно содержало требование о допуске к распределению мандатов не менее четырех партий, то в новом законе была возвращена норма о двухпартийном минимуме (введенная по требованию Конституционного Суда РФ). Правда, минимальный процент голосов, который должны получить списки, допущенные к распределению мандатов, повышен с 50 до 60%.

Как и прежде, партийный список должен разбиваться на региональные группы, но правила разбиения резко изменились. Максимальное число кандидатов в общефедеральной части списка сократилось с 18 до 3. Минимальное число региональных групп увеличилось с 7 до 80. Регионы с числом избирателей более 1,3 млн. разрешено разбивать на несколько групп; соответствующие этим группам территории (будем в дальнейшем называть их «доменами») устанавливаются решением ЦИК РФ[2]. При объединении регионов в одну группу численность избирателей на соответствующей территории не должна превышать 3 млн. Группы должны охватывать все субъекты Федерации. Запрещено образовывать группы из не граничащих между собой регионов (за исключением эксклавной Калининградской области). Одна из последних новелл разрешила партии присоединять голоса зарубежных избирателей к одной из своих региональных групп.

Еще одно существенное изменение коснулось порядка финансирования избирательной кампании. Теперь партии помимо федерального избирательного фонда, «потолок» которого увеличился с 250 до 400 млн. руб., могут создавать избирательные фонды своих региональных отделений, что позволяет этим отделениям вести относительно автономную от федерального центра кампанию. «Потолок» фондов отделений установлен в зависимости от числа избирателей в регионе. Расчет показывает, что при создании региональных избирательных фондов во всех субъектах РФ суммарный «потолок» партийных расходов достигает 1,806 млрд. руб.

Ужесточились правила регистрации партийных списков по подписям. Допустимая доля недостоверных и недействительных подписей сокращена с 25% от необходимого числа подписей до 5%. Одновременно так же сокращено и допустимое количество «запасных» подписей. При этом запрещено одновременно представлять подписи и вносить избирательный залог, тем самым партии лишились возможности подстраховываться залогом в случае «браковки» их подписей. Эта группа новелл призвана усложнить порядок регистрации списков кандидатов для всех партий, кроме парламентских, поскольку последние, согласно ранее принятой и сохраненной норме, регистрируются без сбора подписей и внесения залога.

Необходимое для регистрации число подписей осталось таким же, каким оно было на выборах 1995–2003 гг. – 200 тыс. Размер избирательного залога был повышен, хотя и не слишком резко: с 37,5 млн. руб. до 60 млн. руб.

Положительно можно охарактеризовать введенное в 2006 г. положение, обязывающее избирательную комиссию извещать представителя партии о выявленных ею неполноте сведений о кандидатах или несоблюдении требований закона к оформлению документов и предоставляющее партии возможность исправить указанные недостатки. Однако и эта новелла недостаточно продумана, так как она предусматривает слишком короткие сроки для исправления недостатков: избирательная комиссия обязана извещать партию о недостатках не позднее чем за три дня до дня заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации списка кандидатов, и партия обязана устранить недостатки не позднее чем за день до заседания комиссии. Таким образом, на устранение недостатков дается всего два дня, хотя документы, в которых находят недостатки, могут лежать в комиссии целый месяц.

Порог для возврата избирательного залога был увеличен с 3 до 4%. Одновременно с 2 до 3% увеличен порог, при недостижении которого партия обязана возместить стоимость предоставленных ей «бесплатного» эфирного времени и «бесплатной» печатной площади.

Были введены новые ограничения на пассивное избирательное право граждан. Так, этого права были лишены граждане РФ, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. Данное ограничение коснулось не менее миллиона российских граждан.

Кроме того, пассивного избирательного права были лишены граждане РФ:

• осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;
• осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом РФ, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;
• подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях («Пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики»)[3], если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;
• в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных пунктом 1 статьи 56, либо совершения действий, предусмотренных подпунктом «ж» пункта 7 и подпунктом «ж» пункта 8 статьи 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы.

Отменены голосование против всех списков и порог явки. Однако на выборах депутатов Государственной Думы по партийным спискам голосование «против всех» не играло существенной роли, ни разу не превысив 5%. Правда, так было в условиях, когда число участвовавших в выборах партий было велико и практически не было искусственного отстранения популярных партий от участия в выборах. Порог явки на этих выборах также реального значения не имел, поскольку он ранее был установлен на уровне 25%, а явка на общих выборах в Государственную Думу никогда не опускалась ниже 50%.

Право направлять наблюдателей на избирательные участки в день голосования на выборах в Государственную Думу оставлено только политическим партиям, участвующим в выборах. Неполитические общественные объединения лишились этого права, что сужает возможности контроля за проведением голосования и подсчета голосов.

Был принят также ряд новелл, предусматривающих дополнительные запреты при проведении предвыборной агитации. Одни новеллы расширяют перечень запретов, формально направленных на борьбу с экстремизмом. В частности, в закон добавлена формулировка, согласно которой агитационные материалы и выступления «не должны содержать призывы к совершению деяний, определяемых в статье 1 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", либо иным способом побуждать к таким деяниям, а также обосновывать или оправдывать экстремизм», которая в сочетании с формулировками цитируемого федерального закона оказывается слишком расплывчатой, допускающей расширительное толкование.

Еще одна новелла содержит запрет на агитацию против своих соперников на телеканалах в рамках предоставленного кандидатам как бесплатного, так и платного эфирного времени. При этом неоднократное нарушение данного запрета становится основанием для отмены регистрации кандидата (списка кандидатов). Поскольку контрагитация является вполне нормальной и естественной частью агитационной кампании кандидата или партии, то запрет на ведение такой агитации с помощью наиболее эффективного средства, каким является телевидение, фактически лишает избирательную кампанию дискуссионности, несоизмеримо ограничивает права кандидатов и избирательных объединений и затрудняет осознанный выбор избирателей.

Отменена обязанность лиц, замещающих государственные должности высшего ранга, уходить в отпуск после регистрации в качестве кандидатов. Отменены санкции за отказ избранных кандидатов от получения мандатов. Партии, отказавшейся от участия в радио- и теледебатах, предоставляется дополнительное бесплатное эфирное время. Эта группа новелл принята явно в интересах одной лишь правящей партии, которая активно использует технологию «паровозов» и регулярно отказывается от участия в дебатах.

Наконец, руководящему органу партии разрешено самостоятельно решать вопрос о том, кто из ее кандидатов получает вакантный мандат, возникший в результате выбытия депутата, и тем самым игнорировать очередность, установленную при формировании партийного списка.

Большинство перечисленных новелл носят запретительный или ограничительный характер и снижают защиту избирательных прав граждан. Расширены в основном лишь права парламентских партий и особенно партийной бюрократии.

Следует отметить, что Миссия БДИПЧ ОБСЕ в 2004 г. по итогам выборов депутатов Государственной Думы четвертого созыва высказала России ряд рекомендаций, в том числе по изменению избирательного законодательства. Из этих рекомендаций полностью было выполнено лишь одно, наименее обоснованное – отмена голосования «против всех». В то же время, ряд положений законодательства был изменен в сторону, противоположную рекомендациям.

Так, БДИПЧ ОБСЕ рекомендовало исключить из Закона о политических партиях положения, которые являются дискриминирующими в вопросе образования политических партий группами, представляющими интересы меньшинств. Российские законодатели, напротив, ужесточили требования к политическим партиям. Рекомендовалось изъять из законодательства препятствия для участия в избирательном процессе местных непартийных наблюдателей (т.е. представителей общественных объединений, зарегистрированных на региональном уровне). В противоположность этому были запрещены все непартийные наблюдатели. Миссия рекомендовала изъять из Закона положения, в соответствии с которыми политические партии, которые не сумели набрать 2% голосов, обязаны оплатить СМИ стоимость бесплатной рекламы. Эти положения не только не были изъяты, но, напротив, данный порог был повышен с 2 до 3%.

В целом российское избирательное законодательство (вместе с тесно связанным с ним законодательством о политических партиях) стало еще более запутанным и противоречивым. Как будет показано ниже, сохранились нестыковки между федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Все эти проблемы ставят на повестку дня вопрос о системном пересмотре и кодификации российского избирательного законодательства.