Российское избирательное законодательство отличается крайней нестабильностью. Общеизвестно, что после каждого цикла федеральных выборов оно подвергается существенной правке и каждые следующие выборы депутатов Государственной Думы и Президента РФ проходят по новому закону. Однако если бы речь шла только о корректировке избирательного законодательства один раз в четыре года, такая корректировка могла бы быть оправдана: анализ практики каждого нового цикла выборов выявляет новые проблемы и недостатки текущего законодательства, и было бы не разумным не замечать эти проблемы и не пытаться исправить недостатки.

К сожалению, процесс корректировки избирательного законодательства носит уже не столько циклический, сколько перманентный характер. Для того, чтобы убедиться в этом, достаточно бросить взгляд на историю принятия и изменения трех основных федеральных законов о выборах: Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” (с 1997 г. – Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, для простоты будем именовать его – “рамочный” закон), Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” и Федерального закона “О выборах Президента Российской Федерации”.

Государственная Дума первого созыва, работавшая только два года, успела принять лишь одну редакцию каждого из этих законов: “рамочный” закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ, закон о выборах депутатов Государственной Думы от 21 июня 1995 г. № 90-ФЗ и закон о выборах Президента РФ от 17 мая 1995 г. № 76-ФЗ.

Государственная Дума второго созыва также приняла одну редакцию закона о выборах депутатов Государственной Думы (от 24 июня 1999 г. № 121-ФЗ) и закона о выборах Президента РФ (от 31 декабря 1999 г. № 228-ФЗ) – оба закона были приняты перед самым началом соответствующей избирательной кампании. В то же время “рамочный” закон в этот период корректировался трижды. Сначала Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. № 139-ФЗ в “рамочный” закон были внесены небольшие дополнения, затем был принят новый значительно расширенный “рамочный” закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ, но спустя всего полтора года в него были внесены существенные изменения Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ: были изменены 47 из 66 его статей.

Принятие законов о выборах федеральных органов власти перед самым началом соответствующей избирательной кампании справедливо подвергалось критике. Как раз в это время в международном праве уже возникло понимание необходимости стабильного избирательного законодательства и недопустимости его корректировки перед началом избирательной кампании. 5–6 июля 2002 г. на 51-й пленарной сессии Европейской комиссии “За демократию через право” (Венецианская комиссия) были утверждены “Руководящие принципы относительно выборов”, в которых, в частности, было указано:

“Следует запретить пересматривать основополагающие элементы закона о выборах, в частности регулирующие саму избирательную систему, состав избирательных комиссий и определение границ избирательных округов, менее чем за год до проведения выборов или же нужно закрепить их в конституции или в документе, имеющем более высокий статус, чем обычный закон”¹.

Впрочем, принятие в 1995 и 1999 гг. федеральных законов перед самым началом избирательной кампании было обусловлено не злонамеренностью их создателей, а в основном сложностью работы над избирательным законодательством в тот период, когда его приходилось создавать по существу заново. В 2001–2002 гг. разработчики избирательного законодательства постарались принять новые законы заблаговременно, и казалось, что это им удалось. Однако заблаговременное принятие законов было испорчено их последующей корректировкой.

Государственная Дума третьего созыва еще в 2001 г. приняла два закона, один из которых (от 12 апреля 2001 г. № 35-ФЗ) вносил изменения в закон о выборах депутатов Государственной Думы, а второй (от 10 июля 2001 г. № 89-ФЗ) – как в закон о выборах депутатов Государственной Думы, так и в “рамочный” закон. Затем был принят новый, существенно подправленный “рамочный” закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ, а после этого – новые законы о выборах депутатов Государственной Думы (от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ) и о выборах Президента РФ (от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ).

Однако первое изменение в новый “рамочный” закон было внесено уже через 3 месяца после его принятия – Федеральным законом от 27 сентября 2002 г. № 119-ФЗ. А летом 2003 г., незадолго до начала избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы, был принят пакет из шести законов, три из которых (от 23 июня 2003 г. № 82-ФЗ, 84-ФЗ и 85-ФЗ) вносили изменения в закон о выборах депутатов Государственной Думы, два (от 4 июля 2003 г. № 97-ФЗ и 102-ФЗ) – в “рамочный” закон и один (от 23 июня 2003 г. № 83-ФЗ) – в оба этих закона. Наиболее существенными были изменения, ограничивающие участие общественных объединений в составе избирательных блоков в ближайших выборах депутатов Государственной Думы и отменяющие такое участие с начала 2004 г.

Таким образом, Государственная Дума третьего созыва приняла шесть законов, корректирующих “рамочный” закон, и семь законов, корректирующих закон о выборах депутатов Государственной Думы. Однако все эти рекорды оказались не сопоставимы с деятельностью Государственной Думы четвертого созыва, которая вошла в процесс перманентной правки избирательного законодательства. За пока еще неполный срок ее работы были приняты изменения избирательного законодательства более радикальные и массовые, чем за предыдущие десять лет².

Так, в 2004 г. четырежды вносились изменения в “рамочный” закон: Федеральными законами от 7 июня 2004 г. № 46-ФЗ, от 12 августа 2004 г. № 99-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ и от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ. Наиболее существенным было последнее изменение, упразднившее прямые выборы глав субъектов РФ.

В 2005 г. были радикально обновлены закон о выборах депутатов Государственной Думы и “рамочный” закон, а также внесено множество изменений в закон о выборах Президента РФ. Так, был принят новый закон о выборах депутатов Государственной Думы от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ, предусматривающий переход от смешанной к полностью пропорциональной избирательной системе и другие существенные новации. В “рамочный” закон были вначале внесены небольшие изменения Федеральным законом от 29 июня 2005 г. № 69-ФЗ, а затем обширные (изменены 75 из 85 его статей) и радикальные изменения Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ. Этим же законом были внесены изменения в 75 из 88 статей Федерального закона “О выборах Президента Российской Федерации” и еще в 11 федеральных законов, имеющих отношение к выборам.

Таким образом, к началу 2006 г. федеральное избирательное законодательство было практически переформатировано заново. Однако это не помешало в 2006 г. начать его корректировку с новой силой.

Важно отметить еще ряд существенных моментов. Если непрерывная правка федеральных законов о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ лишь создает для потенциальных участников федеральных выборов трудности в подготовке к ним, то перманентная корректировка “рамочного” закона осложняет работу над региональным законодательством во всех субъектах РФ и тем самым существенно затрудняет проведение региональных и муниципальных выборов. Законодатели в регионах вынуждены постоянно изменять свои законы о выборах, чтобы привести их в соответствие с обновленным “рамочным” законом.

Стоит обратить внимание и на изменение подхода к работе над избирательным законодательством. Первоначально превалировало стремление к достижению консенсуса между различными участниками этого процесса, к комплексному и всестороннему охвату вносимых изменений. Так, в июле 1994 г. для работы над законом о выборах Президента РФ была создана комиссия, состав которой определили председатель ЦИК РФ и руководители обеих палат Федерального Собрания. В марте 1996 г. рабочая группа по доработке федерального избирательного законодательства была сформирована совместным постановлением председателей Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ и ЦИК РФ. Однако уже в августе 2000 г. паритетный принцип работы над избирательным законодательством был нарушен, и новая рабочая группа была создана единоличным распоряжением Президента РФ.

В Думе второго созыва все депутатские инициативы аккумулировались профильным комитетом и вносились в качестве законопроекта от имени большой группы депутатов – членов этого комитета. Начиная с 2002 г. обычной практикой стало внесение законопроектов, корректирующих избирательное законодательство, от имени небольшой группы депутатов и даже от отдельных депутатов – и такие законопроекты Дума принимает зачастую в ускоренном порядке.

В Думах первых трех созывов ни одна поправка в законы о выборах не могла пройти без ее одобрения ЦИК РФ. Такая практика давала некоторую защиту от откровенно конъюнктурных изменений. Дума четвертого созыва неоднократно демонстрировала, что она не намерена считаться не только с мнением оппозиции и экспертного сообщества, но и с позицией главного в сфере выборов правоприменительного органа.

Принятие в 2005 г. комплексных изменений избирательного законодательства не снизило активности субъектов законодательной инициативы в их попытках внести в данное законодательство новые коррективы. В октябре – декабре 2005 г. в Государственную Думу группами депутатов были внесены четыре законопроекта, предусматривающих внесение изменений в “рамочный” закон.

Один законопроект (№ 222956-4) был внесен 12 октября 2005 г. депутатами Д.О. Рогозиным, А.М. Бабаковым, С.Ю. Глазьевым, С.Н. Шишкаревым и М.Ю. Маркеловым (фракция “Родина (народно-патриотический союз)”). Проект предусматривал обязанность избирательного объединения участвовать в совместных агитационных мероприятиях на телевидении и радио. Три законопроекта были внесены в декабре 2005 г. депутатами А.В. Островским, И.В. Лебедевым и Е.Ю. Соломатиным (фракция ЛДПР). Один из этих законопроектов (№ 249416-4) предусматривал снижение возрастного ценза для реализации активного избирательного права с 18 до 16 лет, другой (№ 249425-4) предлагал отменить установленное Федеральным законом от 21 июля 2005 г. предельное значение заградительного барьера, третий (№ 250839-4) предусматривал право избирательного объединения менять членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, назначенных по его представлению.

Все четыре названных законопроекта были отклонены Государственной Думой в период с 26 февраля по 12 мая 2006 г.

В 2006 г. в Государственную Думу были внесены 17 законопроектов, предусматривающих внесение изменений в “рамочный” закон. Из этих законопроектов один был снят с рассмотрения, три отклонены Государственной Думой, четыре в течение 2006 г. были приняты и вступили в силу, один был подписан Президентом РФ перед окончанием года, но вступил в силу уже в 2007 г., один принят в 2006 г. в первом чтении, и семь законопроектов еще не дошли до первого чтения.

Снят с рассмотрения в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы был законопроект № 266270-4, внесенный 6 февраля 2006 г. депутатом В.А. Тюлькиным (фракция КПРФ). Этот проект предусматривал ограничение пребывания в ЦИК РФ членов с правом решающего голоса двумя сроками подряд, а также избрание председателя ЦИК РФ из членов, назначенных Государственной Думой и Советом Федерации (но не Президентом РФ).

Отклонены были следующие законопроекты:

Из вышеназванных проектов наибольшего внимания заслуживает последний. Предложение вести расчеты относительно числа действительных бюллетеней (т.е. игнорировать недействительные бюллетени) было бы логичным, если бы можно было считать, что недействительные бюллетени появляются исключительно в результате ошибочных действий избирателей. Однако после отмены голосования “против всех” (а данный проект был внесен в тот день, когда закон, отменивший строку “против всех”, был одобрен Советом Федерации) недействительные бюллетени стали одной из форм протестного поведения избирателей, т.е. особым способом их волеизъявления, и игнорирование такого способа волеизъявления нельзя считать оправданным.

Не дошли до первого чтения следующие законопроекты:

Два последних проекта нуждаются в кратких комментариях. Полагаем, что привязка размера избирательного залога к числу избирателей в округе вполне логична и во всяком случае более разумна, чем действующая ныне его привязка к “потолку” избирательного фонда (который устанавливается достаточно произвольно). Что касается конкретных значений, предложенных в законопроекте, то они могут быть предметом обсуждения.

Проект, внесенный депутатом А.П. Москалец и др., предлагает вместо замещения вакантных мандатов, появившихся в связи с досрочным прекращением полномочий депутата, избранного в составе списка кандидатов, в порядке их очередности в списке, их замещение на основании решения политической партии, выдвинувшей список. Однако избиратели, голосуя за партийный список, тем самым поддерживают не только саму партию, но и фактически утверждают тот порядок, в котором размещены кандидаты в списке. Проект же предлагает игнорировать этот факт и тем самым еще больше снизить влияние избирателей на состав депутатского корпуса. Более того, игнорируется и воля самой партии, ибо решение о порядке замещения мандатов согласно закону принимается на ее съезде, в то время как решение о замещении мандата предлагается принимать в течение 14 дней после его освобождения, и очевидно, что оно будет приниматься не на съезде партии. Таким образом, воля избирателей и воля партии может быть перечеркнута волей партийного руководства, что в еще большей степени усилит влияние партийной бюрократии. Кроме того, легко предвидеть, что реализация данного проекта приведет к еще большему усилению технологии “паровозов” и других манипулятивных методов, позволяющих проталкивать во власть непопулярные фигуры и тем самым приводящих к искажению воли избирателей.

Отметим, что на этот проект поступило отрицательное заключение Правительства РФ. Однако Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству 13 ноября 2006 г. рекомендовал Думе принять данный законопроект в первом чтении.

В первом чтении 17 ноября 2006 г. принят проект Федерального закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, а также должности государственной и муниципальной службы” (№ 341400-4)⁴. Проект был внесен в Думу 26 сентября 2006 г. депутатами из всех пяти фракций: В.И. Илюхиным (фракция КПРФ), А.Н. Грешневиковым (фракция “Народно-патриотический союз “Родина” (Партия национального возрождения “Народная воля” – Социалистическая единая партия России)”), А.А. Климовым, А.П. Москалец (фракция “Единая Россия”), В.А. Овсянниковым (фракция ЛДПР) и И.Н. Харченко (фракция “Родина (народно-патриотический союз)”). Статья 14 данного законопроекта предусматривает внесение изменений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, согласно которым педагогическая, научная и иная творческая деятельность депутатов, членов избирательных комиссий и выборных должностных лиц, работающих на постоянной основе, “не может финансироваться за счет средств иностранных государств, иностранных и международных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации и (или) законодательством Российской Федерации”.

Что касается содержания пяти законов, принятых в 2006 г. Думой в окончательном виде, то их содержанию будет посвящен следующий раздел. Здесь же мы ограничимся лишь описанием процедуры их принятия.

Проект Федерального закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения порядка выдвижения кандидатов на выборные должности в органах государственной власти” был внесен в Государственную Думу 4 апреля 2006 г. депутатами Е.Н. Багишвили, А.В. Митрофановым (фракция ЛДПР), М.В. Емельяновым, А.А. Гузановым и А.Н. Харитоновым (фракция “Единая Россия”). Он был принят в первом чтении 17 мая 2006 г., во втором чтении – 28 июня 2006 г. и в окончательной редакции 30 июня 2006 г. Совет Федерации одобрил его 7 июля 2006 г. Закон был подписан Президентом РФ 12 июля 2006 г. под номером 106-ФЗ, 15 июля 2006 г. он был опубликован и вступил в силу.

Проект Федерального закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к замещению государственных и муниципальных должностей” был внесен в Государственную Думу 14 апреля 2006 г. большой группой депутатов: А.А. Климовым, О.И. Аршбой, Н.М. Безбородовым, Б.А. Виноградовым, Н.И. Кондратенко, В.Р. Мединским, А.В. Островским, Н.И. Сапожниковым, В.В. Гребенниковым и В.А. Рыжковым. Он был принят в первом чтении 24 мая 2006 г., во втором чтении – 30 июня 2006 г., заново принят во втором чтении 5 июля 2006 г. и в тот же день принят в окончательной редакции. Совет Федерации одобрил его 14 июля 2006 г. Закон был подписан Президентом РФ 25 июля 2006 г. под номером 128-ФЗ, 27 июля 2006 г. он был опубликован и вступил в силу.

Проект Федерального закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)” был 25 мая 2006 г. выдвинут Законодательным Собранием Тверской области и на следующий день уже поступил в Государственную Думу. 9 июня 2006 г. он был принят в первом чтении, 28 июня 2006 г. – во втором чтении и 30 июня 2006 г. – в окончательной редакции. Совет Федерации одобрил его 7 июля 2006 г. Закон был подписан Президентом РФ 12 июля 2006 г. под номером 107-ФЗ, 15 июля 2006 г. он был опубликован и вступил в силу.

Следует отметить, что при рассмотрении этого проекта Государственной Думой было нарушено положение пункта 4 статьи 26.4 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”, который запрещает рассматривать во втором чтении законопроекты по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов до истечения тридцатидневного срока со дня принятия проекта в первом чтении. Можно предполагать, что невероятная спешка с принятием данного закона (как можно видеть, от выдвижения инициативы до вступления в его силу прошел всего 51 день) была обусловлена желанием успеть к выборам, проходившим 8 октября 2006 г. Однако большинство выборов, проходивших в этот “единый избирательный день”, были назначены до 15 июля 2006 г.; таким образом, спешка была, по-видимому, не оправданна. Впрочем, возможно, что истинный мотив ускоренного прохождения проекта состоял в том, чтобы “не дать опомниться” его противникам, которых было довольно много.

Еще более скандальным стал процесс принятия Федерального закона “О внесении изменений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации”. Проект был внесен 9 июня 2006 г. депутатами А.М. Бабаковым, А.Д. Жуковым (фракция “Родина (народно-патриотический союз)”), П.Ю. Ворониным, М.В. Емельяновым (фракция “Единая Россия”), И.В. Лебедевым, В.А. Овсянниковым и Е.Ю.Соломатиным (фракция ЛДПР). Он были принят в первом чтении 8 июля 2006 г.

При обсуждении проекта на заседании Государственной Думы против его принятия высказался председатель ЦИК РФ А.А. Вешняков, в то же время полномочный представитель Президента РФ в Думе А.С. Косопкин призвал поддержать проект в первом чтении, заявив, что “у Администрации Президента тоже есть ряд замечаний к тексту законопроекта, но такого драматизма, какой мы только что услышали [имелось в виду выступление Вешнякова], конечно же, у нас нет. Мы считаем, что те замечания, которые у нас имеются, вполне могут быть решены в рабочем порядке”. За принятие проекта высказались представители фракций “Единая Россия” и ЛДПР, а против – представители КПРФ и обеих фракций “Родина” (хотя члены одной из них были среди его авторов).

11 октября 2006 г. экспертное заключение по данному законопроекту приняла Общественная палата РФ. В нем был подвергнут критике ряд норм проекта (восстановление досрочного голосования, ответственность избирательного объединения за самостоятельные действия одного из ее кандидатов, отказ в регистрации за “ненадлежащее оформление документов”, обязательная предоплата изготовления подписных листов и др.). Был сделан вывод, что предложенные в проекте изменения избирательного законодательства “не отвечают ожиданиям общества по реализации политических прав и свобод граждан”. Общественная палата просила “не допускать возврата процедур, которые способны подорвать доверие избирателей к выборам” и “внести в действующее избирательное законодательство только те изменения, которые реально соответствуют современным потребностям и интересам российского общества”.

При подготовке проекта ко второму чтению замечания Общественной палаты были частично учтены (в частности, отменено восстановление досрочного голосования). Однако одновременно в законопроект был внесен ряд новых положений, имевших концептуальный характер: отмена на всех выборах порога явки, запрет на критику соперников в телеэфире, несколько новых ограничений пассивного избирательного права граждан. Эти поправки стали известны общественности и большинству экспертов лишь 8 ноября 2006 г., когда их одобрила рабочая группа Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству. Уже на следующий день проект, подготовленный ко второму чтению, был одобрен Комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству, и 15 ноября 2006 г. Дума приняла проект во втором чтении. Два дня спустя он был принят в окончательной редакции, и 24 ноября 2006 г. его одобрил Совет Федерации. Президент РФ в этот раз не спешил подписывать закон: он сделал это только 5 декабря 2006 г. Наконец, 7 декабря данный федеральный закон (под номером 225-ФЗ) был опубликован и вступил в силу.

Таким образом, при подготовке проекта ко второму чтению был нарушен один из основных принципов законотворческой работы, согласно которому концепция законопроекта, принятого в первом чтении, не должна изменяться в последующем. Кроме того, было проявлено неуважение к Общественной палате РФ, так как у нее не было возможности выразить свое отношение к новым концептуальным поправкам, внесенным в закон после принятия ею экспертного заключения.

О масштабах правки законопроекта перед вторым чтением свидетельствуют следующие данные. Проект, принятый во втором чтении и в окончательной редакции, содержал лишь 35% текста, сохранившегося от редакции, принятой в первом чтении, а 65% текста было добавлено ко второму чтению. Если же оценивать по статьям и пунктам (каждый пункт вносил изменения в ту или иную статью “рамочного” закона или ГПК РФ), то из девяти пунктов статьи 1 исключены три и введены семь новых, а в статье 2 из четырех пунктов один пункт исключен, введен один новый пункт, и один пункт переработан таким образом, что относится уже к другой статье ГПК РФ. Существенной переработке подверглись и все без исключения оставшиеся пункты законопроекта.

На последних стадиях работы над законопроектом вновь проявилась спешка (не коснувшаяся, как уже отмечалось, Президента РФ). В этот раз закон пытались успеть принять к выборам, проходившим в следующий “единый избирательный день” – 11 марта 2007 г. Удалось это лишь частично: по закону назначение выборов должно было пройти в период с 30 ноября по 10 декабря 2006 г. Таким образом, регионам дали возможность самим решать, будет ли действовать на их выборах новый федеральный закон. Из 14 субъектов РФ, где 11 марта 2007 г. должны пройти выборы в региональные парламенты, 4 (республики Дагестан и Коми, Вологодская и Московская области) предпочли старый закон, а остальные 10 – новый.

Последним из этой серии в 2006 г. был принят Федеральный закон “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления ограничений на осуществление некоммерческими организациями пожертвований политическим партиям, их региональным отделениям, а также в избирательные фонды, фонды референдума”. Он был внесен 10 ноября 2006 г. депутатами из всех пяти фракций: А.Н. Грешневиковым (фракция “Народно-патриотический союз “Родина” (Партия национального возрождения “Народная воля” – Социалистическая единая партия России)”), В.И. Илюхиным (фракция КПРФ), А.М. Макаровым, С.А. Поповым (фракция “Единая Россия”), В.И. Сергиенко (фракция “Родина (народно-патриотический союз)” и В.М. Тарасюком (фракция ЛДПР). Дума приняла его в первом чтении 8 декабря 2006 г., во втором чтении – 20 декабря 2006 г. и в окончательной редакции 22 декабря 2006 г. Совет Федерации одобрил его 27 декабря 2006 г., и 30 декабря 2006 г. он был подписан Президентом РФ под номером 274-ФЗ. 10 января 2007 г. закон был опубликован и вступил в силу.

Из пяти принятых в 2006 г. законов, внесших изменения в “рамочный” закон, четыре (кроме Федерального закона от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ⁵) внесли изменения также в федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ. Таким образом, Государственная Дума четвертого созыва за три года работы приняла 11 законов, корректирующих “рамочный” закон⁶, и по 5 законов, корректирующих законы о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ.

Как отмечалось в предыдущем разделе, в 2006 г. были приняты пять федеральных законов, внесших изменения в российское избирательное законодательство. Основные новеллы этих законов можно разделить на шесть групп.

К первой группе мы относим две новеллы, призванные лишить избирателей возможности выражать свой протест против нарушения или игнорирования их прав. Это – отмена строки “против всех” и отмена порога явки. Каждая из этих новелл требует отдельного комментария.

Отмена строки “против всех” в первую очередь лишает избирателей одного из способов волеизъявления, поэтому ее следует рассматривать как безусловное ограничение прав граждан. Как показывает практика, данный способ волеизъявления использовался значительной частью избирателей в тех случаях, когда ограничивались возможности их выбора. В первую очередь это относится к случаям недопуска на выборы популярного кандидата или популярной партии. Заметным было голосование “против всех” часто и в тех случаях, когда в бюллетене было небольшое число кандидатов или партий. Наконец, высокий уровень такого голосования иногда наблюдался и при совмещении выборов с выборами более высокого уровня, что также приводило к усложнению для избирателей возможности выбора⁷. Поэтому отмена строки “против всех” четко направлена на лишение избирателя наиболее осмысленного способа протеста против нарушения его прав.

Другое дело, что нормы, определяющие порядок учета голосов “против всех” при признании выборов недействительными, являются довольно спорными с точки зрения конституционного права⁸. Поэтому целесообразно было обсудить возможность их корректировки. Однако так вопрос даже не ставился.

Что касается отмены порога явки, то важно отметить, что эта отмена последовала за отменой строки “против всех”. Если бы порог явки был отменен без отмены протестного голосования, к этой новелле можно было бы отнестись по-иному. В данном же случае однонаправленность обеих новелл очевидна.

Вопрос о пороге явки в течение многих лет вызывал споры среди конституционалистов. С одной стороны, высказывалась резонная мысль, что пассивность части электората не должна препятствовать активной части общества реализовывать свои права на участие в управлении государством. С другой стороны, справедливо отмечалось, что выборы, в которых приняла участие незначительная часть избирателей, не отвечают критерию легитимности.

В таких условиях порог явки становился мерой компромисса между принципами легитимности и эффективности выборов. При этом с точки зрения конституционного права обоснованным можно считать только порог в 50%. Любой другой порог (35, 25, 20%) оказывался не принципиальным, а ситуативным. Однако сохранение 50%-ного порога (который существовал до 1992 г.) привело бы к массовому срыву региональных и местных выборов, а также дополнительных выборов депутатов Государственной Думы (последнее было актуально до 2006 г.).

Хотя наличие порога явки имело некоторые негативные моменты (возможность срыва выборов в зависимости от конъюнктурных обстоятельств, которая в наибольшей степени была доступна для исполнительной власти), оно играло в основном позитивную роль, вынуждая органы власти и избирательные комиссии заботится об информировании избирателей, а также ограничивая их стремление к сокращению реальной конкуренции. Поэтому отказ от порога явки таит опасность ослабления деятельности по информированию избирателей и усиления тенденций к сокращению конкуренции и воспрепятствованию агитационной деятельности оппозиционных кандидатов и партий.

В сочетании же с отменой строки “против всех” отказ от порога явки может привести к серьезным последствиям, вплоть до делегитимации выборов. Избиратели фактически лишаются возможности выражать свой протест против нарушения их прав (крайним вариантом которого является недопуск на выборы популярных кандидатов и партий), поскольку единственная из оставшихся форм протеста (недействительные бюллетени) никак не влияет на результаты выборов (и к тому же не рассматривается в законе как протест). Более того, усиливается опасность криминализации выборов, поскольку даже при устранении всех популярных кандидатов (путем убийств, запугивания, подкупа и т.п.) выборы не могут быть сорваны, и кандидат, получивший относительное большинство будет признан избранным, даже если на выборы придет ничтожная часть избирателей.

Ко второй группе новелл относятся положения, предусматривающие новые ограничения пассивного избирательного права граждан.

До 2006 г. ограничения пассивного избирательного права граждан РФ были минимальны. В соответствии с частью 3 статьи 32 Конституции РФ “не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда”. Действуют также возрастные цензы: для кандидатов на должность Президента РФ – 35 лет, для всех остальных выборов – не более 21 года. Законодательство о выборах до 2006 г. содержало еще два дополнительных ограничения пассивного избирательного права. Первое ограничение связано с занятием руководящей выборной должности не более определенного числа сроков подряд (т.е. оно касается граждан, уже как минимум дважды реализовавших свое пассивное избирательное право). Второе ограничение касалось граждан, которые решением суда лишены права в течение определенного срока занимать государственные и (или) муниципальные должности.

В 2006 г. были введены сразу несколько новых ограничений, которые касаются или могут коснуться значительного числа граждан РФ. Одна из новелл (введенная Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 128-ФЗ) лишила пассивного избирательного права граждан РФ, имеющих гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. Этим же гражданам запрещено быть членами избирательных комиссий с правом решающего голоса.

Федеральный закон от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ ввел сразу четыре основания для лишения гражданина пассивного избирательного права. Согласно этому закону, не имеют право быть избранными граждане РФ:

а) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

б) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом РФ, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

в) подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях (“пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики”), если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

 г) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных пунктом 1 статьи 56, либо совершения действий, предусмотренных подпунктом “ж” пункта 7 и подпунктом “ж” пункта 8 статьи 76 “рамочного” закона, если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы.

Оценивая данные новеллы, в первую очередь необходимо отметить, что любые ограничения пассивного избирательного права в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции РФ допустимы “лишь только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства”. При этом, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений, не могут затрагивать само существо конституционного права, а соответствующие нормы должны быть формально определенными, точными, четкими и ясными, не допускающими расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения⁹. Далеко не все из рассматриваемых новелл удовлетворяют данным критериям.

Нет никаких серьезных доказательств того, что лишение граждан РФ, имеющих также гражданство другого государства, действительно необходимо в целях защиты основ конституционного строя, безопасности государства и т.п. Хотя гражданство иного государства формально означает наличие у гражданина РФ определенных обязательств перед тем государством, на практике нет достаточных данных, свидетельствующих о том, что это является препятствием для служения российским гражданином своей стране и своему народу. Известно также, что гражданство ряда стран может быть дано человеку независимо от его желания, например, по праву рождения.

Стоит также отметить, что до принятия данной новеллы российское избирательное законодательство содержало норму, обязывающую кандидатов, имеющих гражданство иностранного государства, сообщать об этом при своем выдвижении (с помещением данной информации в избирательном бюллетене). Таким образом, избиратели могли осознанно решать, достоин ли избрания кандидат, имеющий иностранное гражданство.

Что касается граждан РФ, имеющих вид на жительство на территории иностранного государства, то до 2006 г. от них даже не требовалось указание этого факта. Тем более странно выглядит лишение этих граждан пассивного избирательного права, которое к тому же можно квалифицировать как запрещенную статьей 19 Конституции РФ дискриминацию граждан по признаку места жительства.

Если же говорить о лишении пассивного избирательного права в качестве наказания за экстремистскую деятельность, то соразмерность такого наказания не во всех случаях очевидна. Например, явно чрезмерным выглядит лишение пассивного избирательного права за административное правонарушение, караемое штрафом в размере от пяти до десяти МРОТ.

Кроме того, перечень ограничений, на которые ссылается подпункт “г”, достаточно расплывчат (см. ниже), и потому признать факт нарушения и на этом основании лишить пассивного избирательного права можно значительную часть политически активных граждан.

Третья группа новелл запрещает политическим партиям выдвигать в качестве кандидатов членов других партий. Кроме того, законы о статусе депутатов и об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ дополнены новыми основаниями для прекращения полномочий избранных депутатов. Такие санкции за добровольный выход из состава фракции той партии, от которой депутат избран (введенные в 2005 г. для депутатов Государственной Думы), распространены на региональных депутатов, и в качестве еще одного основания для прекращения депутатских полномочий добавлено членство в иной политической партии¹⁰.

Очевидно, что запрет выдвижения членов других партий является существенным ограничением избирательных прав граждан, и это ограничение трудно обосновать защитой каких-либо конституционных ценностей, как этого требует статья 55 Конституции РФ. В сочетании же с переходом на выборы полностью по пропорциональной системе такое ограничение превращается просто в лишение пассивного избирательного права членов тех партий, которые по той или иной причине в выборах не участвуют.

Что касается прекращения полномочий депутата за выход из фракции или за вступление в другую партию, то такую меру можно рассматривать как пересмотр без согласия избирателей их волеизъявления, в результате которого данный депутат получил свой мандат. Нельзя игнорировать принцип, согласно которому избиратель голосует не просто за название (брэнд) определенной партии и не только за ее программу, но и за конкретный список кандидатов. Без нового волеизъявления невозможно оценить, какой вклад в успех партии внес тот или иной ее кандидат и чья политическая позиция больше соответствует предвыборным обещаниям партии: кандидата–изгоя или остальных членов фракции. Поэтому лишение депутата мандата по политическим мотивам явно противоречит принципу народовластия.

Следует обратить внимание и еще на один аспект. В качестве цели проводимой в настоящее время политической реформы (или контрреформы в нашем понимании) неоднократно заявлялось укрупнение политических партий. Однако реально избирательное и партийное законодательство препятствуют этой цели. Во-первых, законодательство вообще не предусматривает процедуры объединения политических партий. Такое объединение возможно лишь путем роспуска одной или нескольких партий и вступления членов этой партии (этих партий) на индивидуальной основе в партию–объединитель. Это нетрудно сделать в том случае, когда партия–объединитель и остальные объединяющиеся партии находятся в “разной весовой категории”, а также когда объединяющиеся партии управляемы извне. Объединение же таким образом равновеликих и самостоятельных партий встречает непреодолимые трудности. Во-вторых, запрет избирательных блоков и последовавший за ним запрет выдвигать членов других партий лишает партии возможности постепенного сближения и слияния на основе выработки общей политической платформы.

Четвертая группа новелл корректирует порядок регистрации кандидатов и списков кандидатов. В отношении этих новелл следует отметить два момента. С одной стороны, законодательство фактически приведено в соответствие с репрессивной правоприменительной практикой, расширительно толковавшей основания для отказа в регистрации и каравшей кандидатов отказом в регистрации за отсутствие не только документов, необходимых для регистрации, но и требуемых при уведомлении о выдвижении, а также за их ненадлежащее оформление и отсутствие в них некоторых сведений (примеры можно найти в разделе 6 части III). С другой стороны, введена обязанность избирательной комиссии извещать кандидата (представителя избирательного объединения) не позднее, чем за три дня до дня заседания избирательной комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о регистрации кандидата (списка кандидатов), о выявленных ею неполноте сведений о кандидатах или несоблюдении требований закона к оформлению документов.

Само по себе право кандидата исправить недостатки в представленных им документах – это, безусловно, шаг в направлении защиты избирательных прав. Но два нюанса не дают повода для оптимизма. Во-первых, кандидату дается на исправление всего два дня. Точнее, не менее двух дней, но тут как раз все зависит от отношения к кандидату избирательной комиссии. Закон позволяет ей одним кандидатам сообщать о недостатках за две недели до крайнего срока, а другим – за два дня. Но главное: непонятно, почему только за два дня? Ведь документы, представленные вместе с уведомлением о выдвижении (а именно в них обычно находят недостатки), могут лежать в комиссии целый месяц! Логичнее было бы требовать, чтобы комиссия сообщала кандидату о недостатках в представленных им документах не позднее чем через три дня после их представления.

Во-вторых, из закона неясно, как быть, если комиссия не выполнила требование закона о своевременном уведомлении кандидата. Увы, судебная практика демонстрирует нам, что даже доказанный факт невыполнения избирательной комиссией требований закона (например, по процедуре проверки подписных листов) не считается основанием для отмены решения комиссии об отказе в регистрации. Если данная тенденция сохранится, то позитивные новеллы об обязанности комиссии информировать кандидатов выполняться на практике не будут, а нормы, предусматривающие отказ в регистрации за недостатки оформления документов, будут применяться со всей строгостью, и кандидаты останутся совершенно незащищенными от административного произвола.

Пятая группа новелл вносит дополнительные запреты при проведении предвыборной агитации. Одни новеллы расширяют содержащиеся в пункте 1 статьи 56 “рамочного закона” запреты, формально направленные на борьбу с экстремизмом. И если запрет на “публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения” можно одобрить, то формулировка, согласно которой агитационные материалы и выступления “не должны содержать призывы к совершению деяний, определяемых в статье 1 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", либо иным способом побуждать к таким деяниям, а также обосновывать или оправдывать экстремизм”, в сочетании с формулировками цитируемого федерального закона слишком расплывчатая, допускающая расширительное толкование. В качестве примера можно отметить, что под данный запрет подпадают осуждение слишком сурового приговора, вынесенного политическим хулиганам, рассуждения о социальных корнях экстремизма, разоблачения коррупции в органах власти и т.п.

Другие новеллы содержат совершенно беспрецедентный запрет на агитацию против своих соперников на телеканалах в рамках предоставленного кандидатам как бесплатного, так и платного эфирного времени. При этом неоднократное нарушение данного запрета становится основанием для отмены регистрации кандидата (списка кандидатов). Очевидно, что контрагитация является вполне нормальной и естественной частью агитационной кампании кандидата или партии, и запрет на ведение такой агитации с помощью наиболее эффективного средства, каким является телевидение, фактически лишает избирательную кампанию дискуссионности, несоизмеримо ограничивает права кандидатов и избирательных объединений и затрудняет осознанный выбор избирателей.

Шестая группа новелл предусматривает запрет вносить пожертвования в избирательные фонды для некоммерческих организаций, получавших в течение года, предшествующего дню внесения такого пожертвования, денежные средства либо иное имущество от организаций, которым запрещено вносить пожертвования в избирательные фонды (от иностранных государств и организаций, государственных и муниципальных органов и т.п.). Аналогичный запрет установлен и для пожертвований политическим партиям. В принципе, установление данных запретов логично, поскольку некоммерческие организации могут служить (и, по-видимому, нередко служат) “перевалочными пунктами” для передачи средств кандидатам и партиям со стороны тех организаций, которым это запрещено. К каким последствиям приведут указанные запреты, пока прогнозировать сложно.

Таким образом, мы видим, что изменения, внесенные в избирательное законодательство в 2006 г., в основном содержат запреты и ограничения, конституционность которых вызывает серьезные сомнения.

Согласно статье 1 “рамочного” закона, нормы региональных законов о выборах не должны противоречить нормам “рамочного” закона. Но, как показано в разделе 1, изменения в “рамочный” закон в последние годы вносятся по нескольку раз в год. И почти каждое изменение (исключением по сути являются лишь нормы, касающиеся ЦИК РФ) делает какие-то нормы всех региональных законов не соответствующими федеральному законодательству.

Таким образом, почти любое изменение “рамочного” закона требует от законодателей всех субъектов РФ внесения изменений в региональные законы. Правда, “рамочный” закон имеет прямое действие, и в тех случаях, когда региональный закон ему противоречит, должен применяться “рамочный” закон. Это позволяет в некоторых особых случаях проводить региональные выборы даже в условиях, когда закон субъекта РФ противоречит “рамочному”. Примером могут служить региональные выборы, которые были назначены на 11 марта 2007 г. после вступления в силу Федерального закона от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ, поскольку у региональных законодателей не было времени привести до начала кампании свои законы в соответствие с изменениями, внесенными этим федеральным законом в “рамочный” закон.

Однако существует ряд факторов, которые вынуждают региональных законодателей постоянно приводить свои избирательные законы в соответствие с “рамочным” законом. Во-первых, есть общее требование о необходимости соответствия регионального законодательства федеральному, и за соблюдением этого требования следят прокуратура и полномочные представители Президента РФ. Во-вторых, для правоприменителей (избирательных комиссий и судов) и участников избирательного процесса чрезвычайно неудобно пользоваться во время избирательной кампании одновременно двумя законами. В-третьих, “рамочный” закон помимо императивных норм содержит и диспозитивные нормы, и такие нормы не могут использоваться напрямую без их расшифровки в региональном законе.

Таким образом, изменения, внесенные в “рамочный” закон в 2005 г. и в июле 2006 г., заставили региональных законодателей корректировать избирательное законодательство субъектов РФ. При этом изменения, внесенные в федеральное законодательство в 2005 г., в части регионов успели перенести в свои законы в том же году, другие регионы этим занимались в 2006 г. Ряд регионов, в которых в 2006 г. и в марте 2007 г. выборы не проводились, корректировать свое избирательное законодательство не спешили.

Следует отметить, что структура регионального избирательного законодательства довольно разнообразна. В одних регионах действуют кодифицированные акты, регулирующие все региональные и муниципальные выборы на территории данного субъекта РФ (а зачастую также региональные и местные референдумы), в других существуют отдельные законы о выборах региональных депутатов, муниципальных депутатов и муниципальных должностных лиц, а также об избирательной комиссии субъекта РФ (плюс законы о региональном и о местном референдуме), в третьих некоторые виды выборов объединены в одном законе (например, все муниципальные выборы). Таким образом, число региональных законов о выборах и референдумах составляет несколько сотен.

По-разному решается и вопрос о приведении регионального избирательного законодательства в соответствие с федеральным. Один из путей – внесение поправок в действующие законы. Однако после масштабных изменений “рамочного” закона вроде тех, которые были сделаны в 2005 г., проще бывает принять новую редакцию закона или просто принять новый закон.

В 2006 г. новые кодифицированные акты были приняты в Республике Башкортостан и Республике Коми. Новые редакции избирательных кодексов появились в Приморском крае и Псковской области. Новые законы о выборах законодательного органа субъекта РФ были приняты в Республике Дагестан, Республике Мордовия, Республике Тыва, Чувашской Республике, Ставропольском крае, Астраханской, Калужской, Ленинградской, Липецкой, Московской, Мурманской, Новгородской, Орловской, Ростовской, Саратовской, Томской, Читинской областях, Еврейской автономной области. Новая редакция закона была создана в Вологодской области.

Новые законы о муниципальных выборах были приняты в Республике Дагестан, Удмуртской Республике, Архангельской, Астраханской, Калужской, Ленинградской, Липецкой, Магаданской, Московской, Новгородской, Пензенской, Самарской, Челябинской областях, Еврейской автономной области, Ямало-Ненецком автономном округе.

Во многих регионах изменения в избирательное законодательство вносились не один, а два–три раза в течение года. В Тюменской области изменения в избирательный кодекс вносились четырежды: 3 июля, 10 ноября, 7 декабря и 8 декабря 2006 г. В Псковской области были приняты пять законов, вносящих изменения в избирательный кодекс: от 22 июня, от 26 июля, два – от 6 октября и последний – от 27 ноября 2006 г. В Самарской области изменения в закон о выборах депутатов Самарской Губернской Думы также вносились пятикратно (10 февраля, 9 ноября, двумя законами от 22 ноября и последнее – 7 декабря 2006 г.), при том, что закон от 30 декабря 2005 г. привел областной закон в соответствие с изменениями “рамочного” закона, внесенными в 2005 г.

Как уже отмечалось, Федеральный закон от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ был принят перед самым началом мартовской избирательной кампании, и у региональных законодателей практически не было времени для приведения своих законов в соответствие с ним. Тем не менее, в Тюменской области это сделать успели: 7 декабря 2006 г. в областной избирательный кодекс были внесены изменения, приводившие его в соответствие с Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ, который вступил в силу как раз в тот же день.

Принятие региональных законов перед самым началом избирательной кампании порождает проблему, которая может вскоре привести к судебным разбирательствам. Согласно п. 5 ст. 8 Федерального Закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”, законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее, чем через десять дней после их официального опубликования. Вопреки этому требованию федерального закона законодатели Московской области определили, что Закон Московской области от 29 ноября 2006 г. № 207/2006-ОЗ, изменивший методику распределения мандатов между списками кандидатов, вступает в силу на следующий день после его официального опубликования. Таким образом, закон считается вступившим в силу 1 декабря 2006 г., хотя он должен был вступить в силу не ранее 10 декабря 2006 г., т.е. уже после начала избирательной кампании, которая стартовала 2 декабря 2006 г.

Аналогично Закон Тюменской области от 7 декабря 2006 г. № 515 должен был вступить в силу не ранее 18 декабря 2006 г., т.е. уже после начала избирательной кампании, которая стартовала 12 декабря 2006 г.

Наиболее подробно стоит рассмотреть изменения региональных законов, затрагивающие избирательную систему (в узком смысле) на выборах депутатов законодательных органов субъектов РФ. Это связано с особой важностью норм, касающихся избирательной системы, а также с тем, что в данном вопросе федеральный законодатель оставил региональным почти полную свободу выбора. Поэтому изменения, затрагивающие избирательную систему (в отличие от большинства других изменений), не были вызваны необходимостью приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, а представляли собственный выбор регионального законодателя. Исключением является лишь снижение заградительного барьера в тех субъектах РФ, где он был установлен выше 7%, но это касается только четырех регионов.

Наиболее важными нормами (или группами норм), затрагивающими избирательную систему на выборах региональных депутатов, можно считать четыре:

Все эти нормы подверглись изменениям – и в первую очередь в тех регионах, где выборы законодательных органов пришлись на октябрь 2006 г. или март 2007 г.

Первым регионом, решившим перейти на полностью пропорциональную систему, стал Санкт-Петербург, где закон, предусматривающий такую систему, был принят еще в 2005 г. В 2006 г. полностью пропорциональную систему ввели также Республика Дагестан и Московская область.

Что касается заградительного барьера, то очевидна тенденция к его повышению до 7%. В большинстве первоначальных региональных законов, введших пропорциональную систему (они были приняты в основном в 2003 г.), заградительный барьер был установлен на уровне 5%, в некоторых – 4 и даже 3%, в небольшом числе регионов был принят 7%-ный барьер, и лишь единичные регионы позволили себе установить барьер выше 7%¹¹. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ ограничил величину барьера сверху 7%, однако эта новелла, формально направленная против завышенных барьеров, на практике привела, как это и прогнозировалось, к повсеместному повышению барьера до 7%.

В 2006 г. в Республике Дагестан, Республике Калмыкия и в Москве барьер, в соответствии с требованиями федерального закона, был снижен с 10 до 7%. Зато повысили барьер с 4 до 7% Московская и Самарская области и с 5 до 7% – республики Ингушетия, Карелия, Коми, Тыва, Чувашская Республика, Приморский край, Астраханская, Курганская, Липецкая, Мурманская, Новгородская, Орловская, Псковская, Свердловская, Тверская, Томская, Тюменская, Читинская области и Еврейская автономная область. С 4 до 5% повышен барьер в Саратовской области.

Открытые списки первоначально (в 2003 г.) ввели у себя более десятка регионов. Однако провести выборы по этой системе в 2003–2005 гг. удалось лишь в четырех (Республика Калмыкия, Тверская область, Корякский и Ямало-Ненецкий автономные округа). Очень скоро наметилась тенденция к отказу от открытых списков. В 2006 г. от этой системы отказались Республика Тыва, Приморский край, Липецкая и Орловская области.

В отношении разбиения списков на группы единой тенденции нет. В 2006 г. от разбиения списков отказались Республика Коми, Московская и Саратовская области. В то же время от простых списков к спискам, разбитым на группы, перешли в Астраханской, Вологодской, Псковской и Самарской областях. В Республике Тыва, Липецкой и Орловской областях перешли от системы открытых списков к закрытым спискам, разбитым на группы.

Что касается методики распределения мандатов между списками, то до ноября 2006 г. в российских регионах использовалась та же методика, что и на выборах депутатов Государственной Думы, основанная на квоте Хэйра и методе наибольшего остатка (метод Хэйра–Нимейера). Единственным исключением была Республика Калмыкия, где использовался метод д’Ондта.

Как показывает анализ, метод Хэйра–Нимейера является не только одним из самых простых, но и наилучшим образом обеспечивает пропорциональность распределения мандатов¹². Используемые во многих европейских странах методы делителей требуют более громоздких вычислений, особенно когда число распределяемых мандатов достаточно велико (более десятка). При этом метод Сент-Лагюе и “датский” метод дают результаты, близкие к методу Хэйра–Нимейера, т.е. обеспечивают хорошее соответствие между долей получаемых партией голосов и долей достающихся ей мандатов. Метод д’Ондта благоприятствует партии–фавориту: при использовании этого метода она может получить на один мандат больше, чем при применении методов Хэйра–Нимейера или Сент-Лагюе. Но в наибольшей степени партии–фавориту благоприятствует метод Империали, который использовался лишь в Италии: этот метод всегда дает ей один или два “лишних” мандата.

Учитывая эти закономерности, “Единая Россия” инициировала пересмотр методики распределения мандатов, применяемой в региональных законах. Первый шаг был сделан в Санкт-Петербурге. Сначала инициаторы изменений хотели заменить метод Хэйра–Нимейера на метод д’Ондта, но затем было принято более радикальное решение: записать в городском законе метод Империали. Не согласный с такой новеллой депутат Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.А. Тимофеев обратился с запросом в ЦИК РФ. На своем заседании 27 ноября 2006 г. ЦИК РФ принял осторожное заключение, в котором отметил, что данный метод “может не гарантировать соблюдение требований” закона о распределении мандатов пропорционально числу голосов избирателей.

Вслед за Санкт-Петербургом метод Империали был принят в Московской, Самарской и Тюменской областях. В Самарской области он был оспорен в судебном порядке координатором Ассоциации “ГОЛОС” Л.Г. Кузьминой, но областной суд не признал, что данный метод нарушает избирательные права граждан.

Как отмечалось в разделе 1.1, Венецианская комиссия рекомендовала запретить пересматривать избирательную систему менее чем за год до выборов. Однако российские региональные законодатели, напротив, предпочитают вносить в законы изменения, затрагивающие избирательную систему, как можно ближе к началу избирательной кампании. Это хорошо видно на примере тех регионов, где выборы законодательных органов пришлись на октябрь 2006 г. или март 2007 г.

Так, во всех девяти регионах, где выборы прошли 8 октября 2006 г., менее чем за год до выборов в законы были внесены изменения, касающиеся избирательной системы.

В Свердловской области закон о внесении изменений в избирательный кодекс, включавший повышение барьера с 5 до 7%, был принят Областной Думой 20 декабря 2005 г., но только 16 февраля 2006 г. он был одобрен Палатой Представителей и 20 февраля 2006 г. подписан губернатором.

Новый закон Новгородской области, предусмотревший в том числе повышение барьера с 5 до 7%, датирован 19 января 2006 г. В Чувашской Республике и Еврейской автономной области новые законы, предусмотревшие в том числе повышение барьера с 5 до 7%, были приняты в марте 2006 г. В Липецкой области новый закон, повысивший барьер с 5 до 7% и заменивший открытые списки на закрытые, разбиваемые на группы, был принят 30 мая и подписан 2 июня 2006 г.

В Приморском крае новая редакция избирательного кодекса, предусмотревшая повышение барьера с 5 до 7% и отказ от системы открытых списков, была принята Законодательным Собранием 5 июня 2006 г. и подписана губернатором 14 июня 2006 г., примерно за месяц до начала избирательной кампании.

В Астраханской области новый закон, предусмотревший, в том числе, повышение барьера с 5 до 7% и разбиение списков на группы, был принят 23 мая и подписан 5 июня 2006 г., – меньше чем за месяц до назначения выборов. В Республике Карелия закон, повысивший барьер с 5 до 7%, был принят 15 июня 2006 г., за три недели до назначения выборов.

В Республике Тыва новый закон, повысивший барьер с 5 до 7% и заменивший открытые списки на закрытые, факультативно разбиваемые на группы, был принят Законодательной палатой 1 июня, одобрен Палатой представителей 22 июня и подписан Председателем Правительства 23 июня 2006 г., за две недели до назначения выборов.

По регионам, где выборы пройдут 11 марта 2007 г., картина следующая.

В Ставропольском крае закон, предусматривающий выборы по смешанной системе, был принят только в июле 2006 г., хотя “рамочный” закон обязывал сделать это не позднее 14 июля 2003 г. В Ленинградской области новый закон о выборах депутатов Законодательного Собрания был принят в июле 2006 г. и подписан губернатором 1 августа 2006 г. Этот закон установил 7%-ный барьер (в прежнем законе вопрос о барьере был обойден).

В Самарской области барьер с 4 до 7% был повышен законом от 10 февраля 2006 г., т.е. чуть больше чем за год до дня голосования. Однако 22 ноября 2006 г., меньше чем за месяц до начала избирательной кампании, в закон были внесены еще два изменения, затрагивающие избирательную систему: разбиение списков на группы и изменение методики распределения мандатов между списками.

В Псковской области новая редакция избирательного кодекса, предусмотревшая, в том числе, повышение барьера с 5 до 7%, была принята в июне 2006 г. Однако 6 октября 2006 г. в кодекс были внесены изменения, предусматривающие разбиение списков на группы.

В Орловской области новый закон, отказавшийся от системы открытых списков в пользу списков, разбитых на группы¹³, был принят 29 сентября и подписан 13 октября 2006 г. Но 10 ноября были принят и 24 ноября 2006 г. (за две недели до назначения выборов) подписан закон, повысивший барьер с 5 до 7%.

В Московской области новый закон, предусматривающий повышение барьера с 4 до 7% и отказ от разбиения списков на группы, датирован 20 октября 2006 г. В дополнение к этому 29 ноября 2006 г. (за два дня до назначения выборов) в законе была изменена методика распределения мандатов между списками.

В Тюменской области законом от 3 июля 2006 г. барьер был повышен с 5 до 7%. А 7 декабря 2006 г. (в тот же день, когда были назначены выборы) была изменена методика распределения мандатов между списками.

В Вологодской области новая редакция закона о выборах, введшая в том числе разбиение списков, была принята в июле 2006 г. В Республике Дагестан новый закон, предусмотревший переход на полностью пропорциональную систему, был принят 26 октября 2006 г. и подписан 1 ноября 2006 г. (за месяц до начала избирательной кампании). В Санкт-Петербурге методика распределения мандатов между списками была изменена законом от 14 ноября 2006 г. (менее чем за месяц до начала избирательной кампании).

В Республике Коми новый закон о выборах, предусмотревший повышение барьера с 5 до 7% и отказ от разбиения списка на группы, был подписан 7 июля 2006 г. В Томской области новый закон, предусмотревший, в том числе, повышение барьера с 5 до 7%, датирован 12 июля 2006 г. В Мурманской области закон, повысивший барьер с 5 до 7%, был принят 23 ноября и подписан 24 ноября 2006 г. (за две недели до начала избирательной кампании).

В 2006 г. было принято судебное решение о признании недействующими норм регионального закона о выборах, которое создало довольно опасный прецедент. Мы имеем в виду вступившее в законную силу решение Калининградского областного суда от 19 мая 2006 г. по делу по заявлению А.Г. Колодий об оспаривании ст. 84 Закона Калининградской области “О выборах депутатов Калининградской областной Думы”. К сожалению, этому прецеденту не было уделено должного внимания.

Данному решению предшествовал ряд событий. После выборов депутатов Калининградской областной Думы, прошедших 12 марта 2006 г., избирательная комиссия Калининградской области распределила депутатские мандаты на основании методики, содержащейся в ст. 84 областного закона о выборах. Поскольку закон предусматривал разбиение партийных списков на субрегиональные группы, методика описывала распределение мандатов не только между списками, но и внутри списков. Особенностями избирательной системы на выборах депутатов Калининградской областной Думы было наличие как одномандатных, так и трехмандатных избирательных округов для мажоритарной половины областной Думы (в г. Калининграде были образованы три трехмандатных округа, в остальной части области – 11 одномандатных). При этом субрегиональные группы партийных списков должны были соответствовать мажоритарным округам. Таким образом, группы соответствовали территориям, различавшимся по числу избирателей примерно в три раза.

Методика распределения мандатов внутри списков, предусмотренная законом, была аналогична методике, применяющейся на выборах депутатов Государственной Думы и в ряде регионов на выборах депутатов законодательных органов субъектов РФ. Она предусматривала распределение мандатов пропорционально числу голосов, полученных субрегиональными группами. Очевидно, что при такой методике группы, соответствующие территориям с большим числом избирателей, имели преимущества.

Кандидат от “Единой России” К.Г. Хаипов, входивший в группу, соответствующую одномандатному округу, которому по результатам распределения не достался мандат, обратился в областной суд с требованием отменить решение областного избиркома в части распределения мандатов внутри списка “Единой России”. 3 апреля 2006 г. Калининградский областной суд принял решение удовлетворить заявление Хаипова и обязать избирком повторно распределить мандаты. На это решение избирком и два депутата от “Единой России”, которые в случае вступления судебного решения в законную силу лишались бы мандатов, подали кассационную жалобу.

Верховный Суд РФ принял определение по этой жалобе 28 июня 2006 г. Решение областного суда было отменено, и принято новое решение об отказе в удовлетворении требований К.Г. Хаипова. Однако пока шел процесс обжалования, кандидат от ЛДПР А.Г. Колодий, входивший в группу, соответствующую одномандатному округу, которому по результатам распределения не достался мандат, подал в областной суд два заявления. В одном (поданном совместно с кандидатом от ЛДПР А.К. Андреевым) он требовал отменить решение областного избиркома в части распределения мандатов внутри списка ЛДПР. Это заявление областной суд рассмотрел уже 30 июня 2006 г., т.е. после рассмотрения в Верховном Суде РФ кассационной жалобы по делу К.Г. Хаипова. Поэтому решение по данному делу было уже противоположно решению, которое областной суд принял по заявлению Хаипова: в удовлетворении требований Колодий и Андреева было отказано. Верховный Суд РФ оставил 20 сентября 2006 г. это решение без изменения.

Второе заявление А.Г. Колодий было о признании недействующей ст. 84 Закона Калининградской области “О выборах депутатов Калининградской областной Думы”. По данному заявлению областной суд принял решение 19 мая 2006 г.: признать недействующими положения пунктов 4, 4-1, 4-2, 4-3 и 4-4 указанной статьи закона со дня вступления решения в законную силу. На это решение кассационную жалобу подал лишь сам заявитель, требуя признать положения закона недействующими с момента принятия оспариваемого закона (что давало ему надежду на оспаривание результатов распределения мандатов). 20 сентября 2006 г. Верховный Суд РФ оставил кассационную жалобу без удовлетворения, исходя из права суда первой инстанции решать по своему усмотрению вопрос о том, с какого момента наступают правовые последствия признания закона недействительным.

Другие участники судебного процесса (областная Дума и облизбирком) кассационную жалобу на данное решение областного суда не подавали. Очевидно, они сочли, что это решение не имеет для них серьезных последствий, поскольку следующие выборы депутатов областной Думы пройдут лишь через пять лет, и, по всей видимости, при их проведении будет использоваться уже иная модель. Однако, на наш взгляд, решение Калининградского областного суда от 19 мая 2006 г. имеет принципиальное значение для российского избирательного законодательства и может привести к серьезным последствиям на выборах в других регионах. Поэтому мы считаем необходимым внимательно его проанализировать.

Аргументация решений Калининградского областного суда от 3 апреля 2006 г. по заявлению К.Г. Хаипова и от 19 мая 2006 г. по заявлению А.Г. Колодий схожа. Отмена решения от 3 апреля была связана с тем, что избирательная комиссия правомерно применила методику, содержавшуюся в законе, которая на тот момент не была признана незаконной. Суд же требовал применить методику, не содержащуюся в законе, т.е. по существу создал свою методику, что является прерогативой законодателя. При таком подходе нельзя усмотреть противоречий между решением Калининградского областного суда от 19 мая 2006 г. и определением Верховного Суда РФ от 20 сентября 2006 г.

Однако, по нашему мнению, ошибочными являются не только решение суда о возможности применения методики, не предусмотренной законом, но и вся аргументация, позволившая признать недействующей методику, записанную в законе.

Собственно говоря, аргументация в решениях суда не слишком подробная. Она практически сводится к утверждениям, что методика, предусматривающая распределение мандатов пропорционально числу голосов, полученных соответствующими субрегиональными группами, нарушает закрепленные в “рамочном” федеральном законе принцип пропорциональности и принцип равенства при осуществлении гражданами своего активного и пассивного избирательного права.

При обсуждении вопроса, насколько та или иная методика отвечает каким-либо принципам, необходимо иметь объект для сравнения, т.е. какую-то другую методику. В данном случае было бы не вполне правильно сравнивать методику, предусмотренную областным законом, с методикой, предложенной в решении суда от 3 апреля, поскольку данное решение отменено кассационной инстанцией. Отметим только, что предложенная судом методика имеет ряд существенных недостатков и не используется ни в одном из нормативных актов в Российской Федерации. Более целесообразно для сравнения использовать рейтинговую методику, предусматривающую распределение мандатов в зависимости не от абсолютного числа голосов, полученных партией на соответствующей территории, а от полученного ей процента голосов. Такая методика применялась на выборах в ряде российских регионов¹⁴.

Говоря о принципе пропорциональности, в первую очередь необходимо иметь в виду, что федеральное законодательство требует лишь, чтобы распределение мандатов между списками производилось на основе принципа пропорциональности. В отношении распределения мандатов внутри списков подобного требования федеральный закон не содержит.

Тем не менее полагаем, что соблюдение принципа пропорциональности при распределении мандатов внутри списка в наибольшей степени отвечало бы принципу равенства прав избирателей. Однако из решений Калининградского областного суда можно видеть, что судьи (юридическая подготовка которых не предусматривает знакомства с математикой) плохо понимают, что такое пропорциональность. Ведь именно методика, предусмотренная указанным Законом Калининградской области (как и методика, предусмотренная законами о выборах депутатов Государственной Думы), обеспечивает распределение мандатов с наименьшими отклонениями от пропорциональности.

Несколько сложнее ситуация с обеспечением принципа равенства прав граждан. Здесь приходится отдельно рассматривать равенство прав избирателей (т.е. равенство при осуществлении гражданами своего активного избирательного права) и равенство прав кандидатов (т.е. равенство при осуществлении гражданами своего пассивного избирательного права).

Равенство прав избирателей в данном случае должно реализовываться в первую очередь в равном (точнее, примерно равном) весе голоса каждого избирателя. Разумеется, в условиях, когда число групп в списке сравнимо с числом распределяемых между этими группами мандатов, равенство в весе голоса избирателей на разных территориях может быть обеспечено лишь очень приблизительно. Тем не менее, методика, использованная в Калининградской области, дает в этом отношении наилучшее приближение. Так, по результатам выборов депутатов Калининградской областной Думы 12 марта 2006 г. на один мандат, полученный кандидатами от “Единой России”, приходилось от 5343 до 11896 голосов избирателей, а группам, получившим 4936 голосов и менее, мандата не досталось. Если же в такой же ситуации применялась бы рейтинговая методика, то на один мандат, полученный кандидатами от “Единой России”, приходилось бы от 3284 до 7091 голосов избирателей, а группам, получившим 9539, 10368 и 11896 голосов, мандатов бы не досталось. Таким образом, пропорциональная, а не рейтинговая методика в большей степени соответствует принципу равенства прав избирателей.

Что касается равенства прав кандидатов, то данный принцип не может подразумевать равные условия для кандидатов, включенных в один и тот же список. В качестве наиболее наглядного примера можно привести “закрытые” списки, не разделенные на группы, где очередность получения кандидатом мандата жестко определена при составлении списка и кандидаты имеют явно неравные шансы получения мандата. То же самое относится и к кандидатам, включенным в одну и ту же группу “закрытого” списка.

Если же говорить о кандидатах, включенных в разные группы списка, то и для них условия не могут быть равными, поскольку территории, соответствующие группам, могут различаться не только по числу избирателей, но и по базовому уровню их активности, по базовому уровню поддержки данной партии и т.п. Все эти факторы обычно учитываются избирательным объединением при формировании списка кандидатов.

Таким образом, утверждение о том, что пропорциональная методика не обеспечивает равенства прав кандидатов, основано на ошибочном толковании данного принципа.

На основании изложенного можно сделать следующие выводы.

1. Вступившее в законную силу решение Калининградского областного суда от 19 мая 2006 г. ошибочно. При этом оно может повлиять на законодателей других субъектов РФ, вынудив их отказаться от пропорциональной методики распределения мандатов внутри списков. Более того, это решение подвергает сомнению легитимность всех четырех созывов Государственной Думы, поскольку для них всех мандаты внутри списков распределялись точно по такой же методике и территории, соответствовавшие региональным группам, также сильно различались по численности избирателей.

Поэтому мы полагаем, что необходимо принять меры для отмены данного судебного решения в надзорном порядке.

2. Полагаем неверной саму возможность признания судом общей юрисдикции недействующими норм регионального закона о выборах, если эти нормы прямо не противоречат нормам “рамочного” федерального закона. По нашему мнению, вопрос о том, соответствует ли норма закона принципу равенства прав граждан, может решаться только в рамках конституционного правосудия.

3. Полагаем, что при рассмотрении судом дел, связанных с методикой распределения мандатов и другими аналогичными вопросами, требующими применения специальных знаний, суд обязан привлекать к рассмотрению дела экспертов.

4. Анализ результатов выборов в ряде российских регионов, где партийные списки разбивались на субрегиональные группы, в том числе и в Калининградской области, убеждает нас в том, что нормы закона, требующие разбиения списков на большое число групп (превышающее число распределяемых внутри списка мандатов), не способствуют наилучшему обеспечению избирательных прав граждан. В этих случаях ни пропорциональная, ни рейтинговая методика не могут обеспечить в должной мере равный вес голоса избирателей, проживающих на территориях, соответствующих разным группам внутри списка.

¹ См.: Международные избирательные стандарты: Сборник документов. М., 2004. С. 630.