Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е.

ПРОПОРЦИОНАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА 
В РОССИИ

ИСТОРИЯ, СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ, ПЕРСПЕКТИВЫ

5.4. Практика использования разбиения списка на группы

5.4.1. Республика Мордовия 

5.4.2. Курганская область 

5.4.3. Архангельская область 

Среди регионов, в которых выборы законодательных органов власти с использованием пропорциональной избирательной системы прошли к концу первого полугодия 2005 года, практика разбиения списков на группы нашла минимальное применение.

Общерегиональные списки разбивались на субрегиональные группы пока только в четырех субъектах Федерации: Республике Мордовия (7.12.2003), Карачаево-Черкесской Республике (14.03.2004), Курганской области (28.11.2004) и Архангельской области (19.12.2004). В каждом из этих регионов положения законов, регулирующие разбиение списков на группы и распределение мандатов между группами, имели свои особенности, и их применение выявило целый ряд проблем, позволяющих говорить о слабой проработке данного вопроса в региональном законодательстве в целом. Проанализируем результаты выборов по трем регионам (по Карачаево-Черкесской Республике у нас, к сожалению, нет данных).

5.4.1. Республика Мордовия

В Мордовии нормы закона, регулирующие разбиение списков на группы, оказались самыми жесткими. Центральной части в списках не предусматривалось. Весь список должен был разбиваться на 24 группы – по числу одномандатных округов, и каждая группа должна была соответствовать территории определенного одномандатного округа.

Методика распределения мандатов между группами внутри списка предусматривала учет относительного числа голосов, полученных региональной группой. При этом голоса, полученные группами (т.е. голоса, полученные списком на территории соответствующего одномандатного округа), считались относительно числа избирателей, зарегистрированных в округе[1].

Очевидно, такая методика была призвана стимулировать борьбу не только за голоса избирателей, но и за явку. В первую очередь это касалось «партии власти», которая имела административные рычаги для повышения активности избирателей. Фактически данная система стимулировала соревнование местных начальников за высокую явку и высокий процент голосов за «Единую Россию»: одним из главных стимулов было прохождение их ставленников в Государственное Собрание республики.

Напомним, что выборы в Государственное Собрание Республики Мордовия проходили одновременно с выборами депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. И республика на этих выборах отличилась: по активности избирателей (82,65%) она заняла третье место, уступив лишь Чеченской Республике и Дагестану, при этом по сравнению с выборами 1999 г. явка повысилась на 8,10% (это также третий показатель – после Чеченской Республики и Республики Саха); по доле голосов за федеральный список «Единой России» (76,06%) Мордовия заняла второе место, уступив лишь Чеченской Республике[2].

На республиканских выборах «Единая Россия» также лидировала, получив 76,23% голосов и 21 из 24 мандатов по общереспубликанскому округу. Остальные 3 мандата достались КПРФ, набравшей 9,56%.

Однако и явка, и голоса за «Единую Россию» существенно различались по разным территориям: явка от 65,6% (на территории Волгоградского одномандатного округа № 6) до 98,3% (на территории Кадошкинско-Старошайговского одномандатного округа № 13); поддержка «Единой России» от 50,7% (на территории Пушкинского одномандатного округа № 19) до 95,7% (на территории Зубово-Полянского одномандатного округа № 10).

В табл. 5.11 представлены данные, позволяющие увидеть, в какой последовательности должны были бы распределяться мандаты «Единой России» в зависимости от методики распределения. Сравниваются три методики:

-     методика, предложенная в республиканском законе, которая дает преимущество группам, соответствующим округам с высокой явкой;

-     методика, опирающаяся исключительно на процент голосов, полученных списком, от числа избирателей, принявших участие в голосовании (которая реализована в законах Архангельской и Курганской областей, а также предлагалась в проекте федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы, принятом в первом чтении, но от которой ко второму чтению отказались);

-     методика, опирающаяся на число голосов, полученных группой, которая дает преимущество группам, соответствующим округам с большим числом избирателей (принятая на выборах депутатов Государственной Думы).

Как видно из таблицы, первые две методики, которые основаны на относительных показателях, мало различаются по своему результату. Для 11 округов ранг получился одинаковым, для остальных он сместился не более чем на две позиции. Существенно и то, что не изменяется состав аутсайдеров – трех округов, которым соответствуют группы, не получающие мандата.

Более серьезные отличия дает методика, основанная на абсолютных показателях – и это не удивительно, особенно если учитывать большие различия в численности избирателей по округам[3]. И здесь следует отметить один важный момент. Данная методика проявляет свои положительные свойства в тех случаях, когда число групп значительно меньше числа распределяемых мандатов (как это до сих пор в основном было на выборах депутатов Государственной Думы). В этих условиях она позволяет распределять мандаты пропорционально числу голосов, полученных группами. Но в ситуации, когда число групп и число распределяемых мандатов примерно равны, ее позитивные качества могут и не проявиться.

Именно такой была ситуация на выборах в Мордовии. Если бы эта методика применялась, все равно ни одна группа не получила бы больше одного мандата. Но при этом незаслуженные преимущества получили бы группы, соответствующие большим округам (так, группа, соответствующая округу № 24, получила бы мандат вместо группы, соответствующей округу № 5).

Результаты голосования за КПРФ представлены в табл. 5.12. Здесь также первая и вторая методика дают более близкие значения рангов, чем третья. Однако состав депутатов от КПРФ в случае применении второй методики получился бы иным, а в случае применении третьей – напротив, таким же, как и при применении методики, предусмотренной республиканским законом. В двух случаях мандат достался бы кандидату из группы, соответствующей округу № 18, а в одном случае – кандидату из группы, соответствующей округу № 23.

Сравнивая результаты голосования в этих округах, мы видим, что в первом за КПРФ проголосовало на 7 избирателей больше, чем во втором, зато в процентном отношении – наоборот: во втором – на 1,5% больше, чем в первом. И здесь следует вернуться к вопросу: для чего вводится разбиение списков на группы? Первый мотив: приближение депутатов к избирателям. Но легко видеть, что, «приблизив» трех депутатов от КПРФ к избирателям в трех округах, мы одновременно отдалили их от избирателей в остальных (а это 21 округ), хотя в некоторых из них за данную партию тоже проголосовал значительный процент избирателей.

Второй мотив: усиление влияния избирателей на состав депутатов, избранных по списку. Но и тут мы видим, что влияют, скорее, случайные факторы. В самом деле, разница между результатами в округах № 18 и 23 незначительна, тем не менее она оказалась решающей в вопросе о том, кто получит один из трех мандатов, доставшихся партии.

Еще один фактор, обесценивающий разбиение списков на группы, продемонстрировало поведение избранных кандидатов от «Единой России». 9 из них (более 40%) отказались от получения мандатов, и эти мандаты перешли к следующим кандидатам из этих же групп. Такое поведение само по себе негативно (см. 4.5.3) и подрывает доверие избирателя к выборам. Но при разбиении списка на группы его негативный характер многократно усиливается. В самом деле: на число голосов, полученных группой, влияет в большей степени кандидат, занимающий первую строчку. И если такой кандидат отказывается от мандата, то правомерность перехода этого мандата к другому кандидату из той же группы представляется сомнительной.

5.4.2. Курганская область

Курганская область продемонстрировала замечательный пример: как ввести разделение списков на группы и одновременно сделать это разделение бессмысленным. Последнее было достигнуто нормой, требующей, чтобы общеобластная часть списка включала 10 кандидатов – не больше и не меньше. Поскольку ни один из списков на выборах 2004 г. не получил более 6 мандатов, то все мандаты достались кандидатам, входившим в общеобластные части списков, т.е. так, как будто бы разделения списков вообще не было. При этом можно было заранее прогнозировать, что уж больше 10 мандатов наверняка не получит никто (для этого надо было набрать более 60% голосов, что для данного региона, где активно действуют все основные федеральные партии, нереально), так что данный результат был вполне закономерен.

Остается вопрос: зачем тогда вообще надо было вводить разделение списков, существенно осложняющее работу как партий, так и избирательных комиссий и ничего не дающее избирателям? Наиболее вероятное объяснение: желание угодить федеральному центру в лице Центризбиркома, рекомендовавшего делить списки. Впрочем, следует отметить, что по первоначальному варианту закона, принятому в июне 2003 г., общеобластная часть списка должна была включать трех кандидатов. Но перед самым началом избирательной кампании, в августе 2004 г., число 3 заменили на 10, тем самым фактически обессмыслив разделение. По-видимому, к этому моменту в области передумали, но сильно изменять закон не захотели.

По результатам выборов более трех мандатов (а именно 6) получил только список «Единой России». Таким образом, если бы действовала старая норма, ограничивающая общеобластную часть тройкой кандидатов, у «Единой России» (и только у нее) три мандата достались бы кандидатам из региональных частей.

Следует отметить, что закон Курганской области, как и мордовский закон, предусматривал жесткую привязку региональных групп к территориям одномандатных округов. Методика распределения мандатов также предусматривала ранжирование групп по относительному показателю, но в данному случае – по проценту голосов, полученных списком на территории соответствующего одномандатного округа.

Как видно из табл. 5.13, разброс в результатах голосования за «Единую Россию» по территориям одномандатных округов был не слишком велик: от 22,5% (на территории Центрального округа № 2) до 30,7% (на территории Макушинского округа № 16). Если бы между субрегиональными группами пришлось бы распределять три мандата, то они достались бы группам, которые соответствуют округам № 16, 10 и 15 (получившим соответственно 30,73%, 30,36% и 29,44%) – причем как по методике, предусмотренной законом, так и по методике, аналогичной методике федерального закона (т.е. по абсолютным показателям). Следует отметить, что округ, занявший по проценту голосов четвертое место, отстал от третьего всего на 0,39% (т.е. примерно на сотню голосов).

5.4.3. Архангельская область

Закон Архангельской области предусматривал менее жесткие нормы в отношении порядка составления списков, чем законы Мордовии и Курганской области. Общеобластная часть должна была состоять не более чем из трех кандидатов (во всех списках, участвовавших в распределении мандатов, было по три кандидата). Субрегиональные группы могли соответствовать одному одномандатному округу или группе округов (в которую могло входить до шести округов). Число групп должно было быть не менее 10 (всего 31одномандатный округ).

По результатам выборов к распределению мандатов были допущены 6 списков, из них 4 («Единая Россия», ЛДПР, «Родина» и КПРФ) получили более трех мандатов, и, таким образом, у этих списков мандаты достались кандидатам не только из общеобластной части, но и из субрегиональных групп.

«Единая Россия» и ЛДПР разбили свои списки на 18 субрегиональных групп, «Родина» – на 17, КПРФ – на 11. У «Единой России» 13 групп включали по два округа и 5 групп соответствовали индивидуальным округам. У ЛДПР преобладали группы, включающие один округ (12), 3 группы включали по два округа, 2 группы – по четыре и одна группа включала пять округов. У партии «Родина» 9 групп включали по одному округу, 5 групп – по два, 2 группы – по три и одна группа – четыре. У КПРФ только две группы соответствовали индивидуальным округам, 4 группы включали по два округа и 5 групп – по три. Группы «Единой России» и ЛДПР охватывали все округа, у партии «Родина» группами не были охвачены два округа, у КПРФ – 6.

У «Единой России» объединялись только округа, граничащие между собой. ЛДПР, КПРФ и «Родина» допускали отступления от этого принципа; наиболее ярко это проявилось у ЛДПР, которая объединила в одну группу территории Ненецкого автономного округа и города Коряжма, находящегося на юге области.

Результаты голосования за списки (табл. 5.14) ярко демонстрируют неоднородность областного электората. Процент голосов за «Единую Россию» изменялся от 16,7% (в одном из округов Архангельска) до 40,2% (в г. Мирный, базе военно-космических сил). У ЛДПР разброс составил от 6,8% (в одном из округов Северодвинска) до 24,1% (в одном из округов Архангельска), у партии «Родина» – от 4,7% (в Ненецком автономном округе) до 25,3% (в округе № 21, включающем три района на северо-востоке области), у КПРФ – от 4,2% (в г. Мирный) до 18,3% в Ненецком автономном округе.

Методика распределения мандатов между группами предусматривала, как и в Курганской области, ранжирование групп в зависимости от процента голосов, полученных списком на территории, соответствующей данной группе. В соответствии с этой методикой у КПРФ единственный мандат, причитающийся субрегиональным группам, получила группа, соответствующая округу № 1 (Ненецкий автономный округ). Два «групповых» мандата партии «Родина» достались группам, одна из которых соответствовала округу № 21, а другая включала округа № 10 (г. Вельск) и 29 (Устьянский район). Три «групповых» мандата ЛДПР получили группы, одна из которых объединяла округа № 2 и 3 (два из восьми округов г. Архангельска), а две другие соответствовали округам № 9 (г. Архангельск) и 17 (г. Мирный). Субрегиональным группам «Единой России» досталось семь мандатов; три из них получили группы, соответствующие индивидуальным округам – № 18 (г. Новодвинск), 28 (один из пяти округов г. Северодвинска) и 30 (два района в центре области); еще четыре – группы, объединяющие пары округов – № 1 и 21 (Ненецкий автономный округ и три района на северо-востоке области), 16 и 29 (три района на юго-востоке области), 17 и 22 (г. Мирный и Плесецкий район), 20 и 23 (Онежский, Приморский, Соловецкий районы и Новая Земля).

В целом депутатами, входившими в субрегиональные группы, оказались охвачены лишь 15 округов из 31. Таким образом, территориальное представительство в «списочной» половине областного Собрания получилось ущербным. Не представленными остались города Котлас и Коряжма, большая часть округов Архангельска (5 из 8) и Северодвинска (4 из 5), а также большая часть южных районов – наиболее плюралистично голосующие территории, при этом самыми ущемленными оказались жители больших и средних городов.

Результаты анализа показывают, что в таком регионе, как Архангельская область, где электорат неоднороден, разбиение списков на группы может быть полезным. Однако совершенно неоправданными являются требования о большом числе таких групп и, как следствие, распределении мандатов между субрегиональными группами исходя из относительного (от доли участия в голосовании), а не абсолютного (исходя из числа полученных голосов на данной территории) рейтинга.

Так, результаты голосования за «Единую Россию» в Архангельской области показывают, что для списка этой партии оптимальным было бы разбиение всего на пять групп. В качестве примера покажем один из вариантов такого разбиения: группа 1 – г. Архангельск (8 округов), группа 2 – северные города (Северодвинск, Новодвинск, Мирный, 7 округов), группа 3 – южные города (Котлас, Коряжма, Вельск, 4 округа), группа 4 – северные районы (6 округов), группа 5 – южные районы (6 округов).

Если бы при этом использовалась методика, предусматривающая пропорциональное распределение мандатов между группами (аналогичная методике, предусмотренной законом о выборах депутатов Государственной Думы), то результат был бы следующий: группы 2 и 4 (т.е. северные города и северные районы) получили бы по два мандата, а остальные три группы – по одному. Таким образом, все территории оказались бы представленными, но при этом распределение мандатов в определенной степени зависело бы от избирателей: так, группа 1 получила бы меньше мандатов, чем группа 4, несмотря на то что эта группа соответствует территории с большим количеством избирателей.

Разумеется, такие результаты возможны, если партия сумеет оптимально построить свой список. Но закон должен быть таким, чтобы позволить партии это сделать.