Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е.

ПРОПОРЦИОНАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА 
В РОССИИ

ИСТОРИЯ, СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ, ПЕРСПЕКТИВЫ

4.5.1. Ограничения числа кандидатов в списке 

4.5.2. Избирательный бюллетень 

4.5.3. Отказ избранного кандидата от получения мандата 

Законы о выборах депутатов Государственной Думы предусматривают только верхнее ограничение: по законам 1995, 1999 и 2002 годов общее число кандидатов в списке не должно было превышать 270 человек, т.е. оно могло превышать число распределяемых мандатов не более чем на 20%.

Смысл такого ограничения в том, чтобы не загружать Центризбирком излишней работой: каждый дополнительный кандидат – это дополнительные проверки представленных им сведений, дополнительная печатная площадь для публикации этих сведений и т.п. Понятно, что такие причины не могут быть основаниями для жестких ограничений; однако можно с уверенностью сказать, что отмеченные ограничения не являются особенно жесткими. Определенный избыток кандидатов, безусловно, необходим: часть кандидатов (не больше 25%) могла выбыть в ходе избирательной кампании, часть могла получить мандаты по одномандатным округам и тем самым быть исключенной из распределения по спискам, часть избранных депутатов могла сложить полномочия. Тем не менее до сих пор ни один список не получал более 120 мандатов, поэтому запас всегда оказывался достаточным. Впрочем, “Единая Россия” подошла к пределу довольно близко, если учесть, что 103 ее кандидата победили в одномандатных округах (впрочем, большая часть из них не была включена в федеральный список), а 37 отказались от получения мандатов.

Однако для региональных законодателей Центризбирком рекомендовал установить как нижний, так и верхний пределы числа кандидатов в списке. Нижний – число депутатских мандатов, распределяемых по пропорциональной системе; верхний – это же число, увеличенное в 1,5–2 раза¹.

Установление нижнего предела мотивируется желанием избежать ситуации, когда в партийном списке в результате выбытия кандидатов (или депутатов) окажется кандидатов меньше, чем число мандатов, полученных списком. Такие случаи уже были. Так, в Корякском автономном округе в 1996 г. КПРФ получила все 4 мандата, распределяемые по “пропорциональной” системе, а в ее списке на момент распределения мандатов оказались всего 3 кандидата, к тому же позднее 2 из них сложили депутатские полномочия.

Однако подобные казусы не должны служить основанием для жестких ограничений в отношении партий. Результаты выборов предсказуемы – в определенных рамках, разумеется, и партии сами должны оценить, сколько им требуется кандидатов в списке. Недопустимо требовать, чтобы партия включала в свой список не менее 20 кандидатов, если всем очевидно, что данная партия может претендовать в лучшем случае на 2–3 мандата. Тем самым партию вынуждают включать в список заведомый “балласт”.

Отдельная проблема – возможные санкции за нарушение требования о минимальном числе кандидатов в списке. Федеральный закон установил исчерпывающие перечни оснований для отказа в регистрации списка кандидатов и для отмены регистрации списка, и в этих перечнях нет несоблюдения требования о минимальной численности. Однако в законе Ямало-Ненецкого автономного округа содержалось не предусмотренное федеральным законом основание для отмены регистрации списка кандидатов: если в списке осталось менее 7 кандидатов. Этой нормой попыталась воспользоваться избирательная комиссия округа, отказывая в регистрации списку ЛДПР, в котором на тот момент оставалось 6 кандидатов (см. 3.5.19). Решение комиссии было отменено Верховным Судом Российской Федерации, который, в частности, отметил, что норма о минимальной численности не соответствует федеральному закону. И только после этого Центризбирком в своей записке решил “обратить внимание на необходимость исключения из региональных законов требований об установлении минимального числа кандидатов в списке”², не отметив при этом, что эти требования появились в результате следования их же рекомендациям, и не отменив соответствующие положения этих рекомендаций³.

Еще одну проблему создала норма, предусматривающая аннулирование списка кандидатов в случае выбытия из него более 25% кандидатов. Написанная первоначально для выборов депутатов Государственной Думы, где списки включают сотни кандидатов, эта норма была бездумно перенесена в “рамочный” закон и стала распространяться также на региональные выборы. Очень быстро стало ясно, что при небольшом в целом числе кандидатов в списке данная норма дает возможности для злоупотреблений: достаточно путем давления добиться выбытия двух–трех кандидатов, и список снимается с выборов. Такая технология была применена в Свердловской, Магаданской областях и в Ямало-Ненецком автономном округе (см. 3.4.4, 3.5.11 и 3.5.19). После этого в федеральном законе барьер для аннулирования списка был поднят до 50%.

При решении вопроса об избирательном бюллетене необходимо соблюсти баланс. С одной стороны, в бюллетене должен быть максимум информации, для того чтобы у избирателя была возможность сделать осознанный выбор. С другой стороны, бюллетень не должен быть слишком большим, чтобы избиратель в нем не запутался⁴.

На выборах депутатов Государственной Думы сложилось правило, по которому в бюллетень для голосования по спискам включают фамилии, имена, отчества первой тройки общефедеральной части и первой тройки региональной группы. При этом число списков пока (на выборах Думы второго, третьего и четвертого созывов) было больше 20. Понятно, что в этих условиях увеличение информации о кандидатах приведет к существенному увеличению бюллетеня.

На региональных выборах число списков значительно меньше. К тому же в большинстве регионов списки не разбиваются на группы и не делаются открытыми (проблемы бюллетеня для выборов по системе открытых списков требуют отдельного обсуждения). Поэтому для региональных выборов было бы правильно увеличить число кандидатов, указываемых в бюллетене, и (или) количество информации о кандидатах. В определенных случаях имеет смысл размещать в бюллетене информацию обо всех кандидатах, входящих в список. Такое решение должно быть принято в каждом конкретном субъекте Федерации с учетом местных условий.

Как отмечалось в разделе 2.3, на выборах депутатов Государственной Думы обычной является практика отказа части избранных кандидатов от получения мандатов, в том числе кандидатов, являющихся “лицом” списка. Особенно сильно это проявилось на последних выборах, когда от получения мандатов отказались 37 кандидатов, избранных по списку “Единой России”, два из которых находились в первой тройке общефедеральной части, а 34 – в первых тройках региональных групп.

Подобная практика является не редкостью и на региональных выборах. И здесь также особенно активно этим приемом пользуется “Единая Россия”. Так, в 2004–2005 гг. в пяти субъектах Федерации (Воронежская, Калужская и Свердловская области, Усть-Ордынский Бурятский и Ямало-Ненецкий автономные округа) списки этой партии возглавлялись руководителями регионов, которые, разумеется, затем от доставшихся им депутатских мандатов отказались. При этом в Свердловской области от мандатов отказалась вся первая тройка кандидатов-“единороссов”. Кроме того, отказались от мандатов кандидаты, возглавлявшие списки “Единой России” в Рязанской и Тульской областях. А в Республике Мордовия, где списки разбивались на 24 субрегиональные группы, от мандатов отказались 9 кандидатов-“единороссов”, стоявших во главе этих групп.

Другую “приманку” – депутатов Государственной Думы – неоднократно использовала “Родина”. В Рязанской области список партии возглавляли И.Н. Морозов и В.И. Варенников, в Тульской области блок “Засечный рубеж – Партия “Родина” – А.А. Самошин, в Ярославской области блок “Родина (народно-патриотический союз)” – А.Н. Грешневиков. Еще один депутат Государственной Думы – А.А. Баков отказывался от мандатов дважды: в Свердловской области (избран по списку Партии Возрождения России) и в Тульской области (избран по списку Союза Правых Сил)⁵.

Такое явление, безусловно, должно быть оценено негативно. Во-первых, лица, которые возглавляют список или его региональную группу, но при этом не собираются становиться депутатами, тем самым вводят в заблуждение по крайней мере часть избирателей и таким образом вносят искажение в их волеизъявление. Во-вторых, в результате мандаты получают кандидаты, находящиеся на “непрозрачных” местах, о которых избиратель не имеет представления. В-третьих, участие в выборах во главе списка или региональной группы высокопоставленных должностных лиц усиливает роль административного ресурса.

В законах о выборах депутатов Государственной Думы 1999 и 2002 годов была предусмотрены санкция в случае отказа от мандата кандидата, входившего в первую тройку общефедеральной части. Санкция заключалась в том, что мандат, от которого отказывался кандидат, должен был передаваться другому списку, и, таким образом, партия, в списке которой был кандидат–отказник, лишалась бы мандата.

Однако при этом оговаривалось, что санкция применяется только при выбытии кандидата без вынуждающих обстоятельств. А вынуждающими обстоятельствами, помимо болезни и прочих медицинских случаев, закон объявил “замещение государственной должности, предусмотренной Конституцией Российской Федерации”.

Именно на этом основании в 1999 г. не были применены санкции к блоку “Медведь”, у которого от мандата отказался федеральный министр С.К. Шойгу, и к блоку “Отечество – Вся Россия”, у которого от мандатов отказались руководители субъектов Федерации Ю.М. Лужков и В.А. Яковлев, а в 2003 г. точно так же санкции не были применены к “Единой России”, у которой от мандатов отказались те же Шойгу и Лужков. При этом понятие “замещение” трактовалось как пребывание в должности, а должность руководителя субъекта Федерации – как предусмотренная Конституцией, хотя в Конституции такие должности в явном виде не упомянуты⁶.

Разработчики нового закона попытались частично исправить ситуацию. Было предложено признавать вынуждающими обстоятельствами только медицинские показания и распространить санкцию также на случай отказа от мандата кандидата, занимавшего первое место в региональной группе. Для кандидатов, занимающих вторые и третьи места в региональных группах, оставлялось право безнаказанно отказываться от мандата. Но депутаты от “Единой России” изменили закон в противоположном направлении, отменив любые санкции за отказ от мандата (в том числе и за пассивный отказ – непредоставление документа о сложении полномочий, несовместимых со статусом депутата).

Можно ли использовать такие же санкции в региональных законах? Во-первых, вопрос о санкциях не может решаться на уровне регионального законодательства. В любом случае такая возможность должна быть сначала закреплена в “рамочном” федеральном законе. Во-вторых, есть сомнения в допустимости таких санкций на региональных выборах – в силу их определенной специфики.

Для федеральных выборов лишение партии, получившей около сотни мест в Думе, одного–двух мандатов – мера в большей степени моральная, чем реально эту партию наказывающая⁷. На пропорциональность распределения мандатов она практически не влияет. Другая ситуация возникает на региональных выборах, где партия может получить один или два мандата. Лишить партию единственного мандата или половины завоеванных ею мандатов – будет ли это адекватной мерой, соразмерной допущенному нарушению? И как в этом случае быть с принципом пропорционального представительства?

Вероятно, вопрос должен решаться по-другому. Необходимо на уровне федерального закона отменить право кандидата на безусловный отказ от получения мандата. Нужно определить, что кандидат вправе отказаться от мандата только по медицинским обстоятельствам. Во всех остальных случаях должны быть предусмотрены санкции, не обязательно связанные с отъемом мандата. Это могут быть и финансовые санкции, например, лишение партии государственного финансирования или обязанность партии возместить стоимость той части бесплатного эфира и бесплатной площади, которой пользовался кандидат–отказник. Возможны и санкции к самим отказникам, например, ограничение их пассивного избирательного права на очередных выборах соответствующего уровня⁸.