МОНИТОРИНГ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ПРОЦЕДУР

бюллетень № 2, февраль 2007

Выпуск подготовили: Иванченко А.В., Любарев А.Е., Кынев А.В., Скосаренко Е.Е., 
Сергеев А.А., Акаевич В.Г., Кривцов В.И.

Часть I. Российские политические партии накануне нового избирательного цикла

3.1. Участие политических партий в региональных выборах

3.2. Съезды политических партий

3.3. Финансовая деятельность партий

3.4. Проверки, проводимые Федеральной регистрационной службой

2006 г. имел важнейшее значение с точки зрения развития российской партийной системы, поскольку именно в этом году ФРС должна была определить, какие партии выполнили новые требования закона и достигли необходимой численности. Кроме того, предстоящие в 2007 г. выборы в Государственную Думу стимулировали партии вырабатывать новую стратегию, а в ряде партий начались объединительные процессы.

В 2006 г. проходили выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти в 18 субъектах РФ. В них принимали участие 28 политических партий (см. табл. 2).

Степень участия партий в выборах сильно различалась. Так, в выборах по пропорциональной системе участвовала только 21 партия, и лишь 12 из них сумели преодолеть заградительный барьер хотя бы в одном регионе. При этом только 7 партий принимали участие в выборах не менее чем в половине регионов, а 8 партий за год участвовали в выборах лишь в одном регионе. Отметим, что для двух партий (Российская объединенная промышленная партия и “Свобода и народовластие”) такое единичное участие оказалось успешным.

Семь партий участвовали в выборах только по мажоритарным округам. Из них две (Социалистическая единая партия России и Народно-республиканская партия России) выдвигали также списки по пропорциональной системе, но получили отказы. Впрочем, число кандидатов, выдвинутых по округам каждой из этих семи партий, исчислялось единицами, и успеха эти кандидаты не имели.

В целом выдвиженцам лишь 11 партий удалось завоевать мажоритарные мандаты. При этом единственной партией, сумевшей выиграть выборы в значительном числе мажоритарных округов, оказалась “Единая Россия”. В ряде регионов мажоритарные мандаты не достались ни одной другой партии.

Отметим, что из 19 партий, успешно прошедших проверку ФРС (см. табл. 1 и раздел 3.4), никаких попыток участия в выборах в 2006 г. не предпринимали Партия Возрождения России и Российская политическая партия Мира и Единства, минимальную активность проявили “Зеленые”, Партия социальной справедливости и Социалистическая единая партия России.

В 2006 г. свои съезды провели 22 зарегистрированные политические партии (см. табл. 3). Из партий, успешно прошедших проверку ФРС (см. табл. 1 и раздел 3.4), не проводили съезды только КПРФ, Российская политическая партия Мира и Единства, Партия Возрождения России, Социалистическая единая партия России и Партия социальной справедливости. Из партий, не подтвердивших, по данным ФРС, требуемую численность, съезды провели Социал-демократическая партия России, Российская коммунистическая рабочая партия – Российская партия коммунистов, Концептуальная партия “Единение”, Партия развития регионов “Природа и общество”, Национально-консервативная партия России, партия “Развитие предпринимательства”, Российская конституционно-демократическая партия и Российская объединенная промышленная партия. Партии “Родина”, “Союз правых сил” и “Свободная Россия” провели в течение года по два съезда, а Партия национального возрождения “Народная воля” провела свой съезд в два этапа (в июне и августе).

Пять партий (Российская партия пенсионеров, Российская партия Жизни, Национально-консервативная партия России, партия “Развитие предпринимательства” и Российская конституционно-демократическая партия) провели преобразовательные съезды, отказавшись от статуса политических партий и став неполитическими общественными объединениями. Одна партия (Российская объединенная промышленная партия) провела ликвидационный съезд. Кроме того, прошли три учредительных съезда новых партий.

Из наиболее важных решений, принятых на партийных съездах, следует отметить:

• партия “Родина” в марте 2006 г. сменила лидера: вместо Д.О. Рогозина председателем партии стал А.М. Бабаков;
• в октябре 2006 г. произошло фактическое слияние трех партий: Российская партия пенсионеров и Российская партия Жизни преобразованы в неполитические общественные объединения, а партия “Родина” приняла новое название “Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь”; бывший лидер Российской партии Жизни С.М. Миронов стал председателем партии, бывший лидер Российской партии пенсионеров И.Л. Зотов – секретарем Центрального совета, а бывший лидер партии “Родина” А.М. Бабаков – секретарем Президиума Центрального совета;
• Российская демократическая партия “Яблоко” сменила название, став Российской объединенной демократической партией “Яблоко”, что связано с вхождением в партию членов не прошедших регистрацию партий “Зеленая Россия” и Партии солдатских матерей;
• Партия развития регионов “Природа и общество” изменила название, став просто Партией развития регионов; избраны три сопредседателя: Г.М. Лисеенко (председатель исполкома), С.Е. Миненко и В.А. Новиков; прежний лидер А.И. Иншаков остался членом политбюро.

Что касается вновь учрежденных партий, то на начало 2007 г. еще не было информации об их государственной регистрации. Напомним, что согласно закону партия должна представить документы на регистрацию не позднее чем через шесть месяцев со дня проведения учредительного съезда. Если не принято решение об отказе в регистрации, документ, подтверждающий регистрацию, должен быть выдан не позднее месяца со дня подачи партией документов на регистрацию.

О финансовой деятельности политических партий можно в некоторой степени судить по официальным финансовым отчетам, которые партии ежеквартально сдают в ЦИК РФ. За 2006 г. в настоящее время доступны сводные данные финансовых отчетов за второй, третий и четвертый кварталы, размещенные на сайте ЦИК РФ. Данные отчетов за первый квартал найти не удалось.

Впрочем, и по данным за три квартала можно вполне адекватно оценить ситуацию с финансовым положением партий (см. табл. 4). Тем более, что именно в течение этих кварталов проводилась в основном проверка численности партий ФРС, в течение этих кварталов прошла большая часть партийных съездов, на третий квартал пришлась в основном октябрьская избирательная кампания.

Все 19 партий, успешно прошедших проверку ФРС (см. табл. 1 и раздел 3.4), представили отчеты за эти три квартала. Из 16 партий, не подтвердивших, по данным ФРС, требуемую численность, не представлены отчеты четырех партий: “Союза людей за образование и науку”, партии “Развитие предпринимательства”, Народно-республиканской партии России и Российской конституционно-демократической партии. У партии “Свобода и народовластие” не было в течение трех кварталов ни поступлений, ни расходов. Поступления и расходы, а также средства на счету отсутствовали также у Партии “Социальной защиты” и партии “Евразийский союз”. Данные отчетов остальных партий представлены в табл. 4, при этом партии, успешно прошедшие проверку ФРС, сгруппированы в верхней части таблицы, а партии, не прошедшие проверку, – в нижней.

Первое, что бросается в глаза при анализе таблицы, – резкое различие финансового положения “Единой России” и остальных партий. Поступления и расходы у “партии власти” на порядок больше, чем у других активно функционирующих партий.

Обращает также внимание финансовое положение некоторых партий, которые успешно прошли проверку ФРС. Так, у Российской партии Мира и Единства вообще не было ни поступлений, ни расходов, а остаток средств на счету составлял 3 тыс. руб. Ничтожны поступления и расходы у Российской экологической партии “Зеленые”, расходы у Партии Возрождения России. У Социалистической единой партии России все расходы значатся в строке “Другие не запрещенные законом расходы”, а на содержание руководящих органов, региональных отделений, пропагандистскую деятельность и т.п. не потрачено ничего. Трудно поверить, что партия, насчитывающая не менее 50 тыс. членов, может вообще обходиться без расходов – хотя бы на функционирование аппарата и проведение хоть каких-то мероприятий.

В структуре расходов у многих партий преобладают расходы на содержание региональных и иных структурных подразделений (к ним мы отнесли как прямые расходы на содержание, так и средства, перечисленные подразделениям). У ЛДПР и Российской коммунистической рабочей партии – Российской партии коммунистов большая часть средств, а у Концептуальной партии “Единение” все средства были потрачены на пропагандистскую деятельность. Народная партия РФ, Демократическая партия России, Российская объединенная промышленная партия большую часть средств, а “Свободная Россия” и Республиканская партия России все средства потратили на содержание руководящих органов партии. У Народно-патриотической партии России и Партии развития регионов “Природа и общество” основные расходы (впрочем, совсем мизерные) пришлись на проведение съездов, партийных конференций, общих собраний.

Отметим, что партии “Патриоты России”, “Свободная Россия”, Российская коммунистическая рабочая партия – Российская партия коммунистов, Социал-демократическая партия России, Национально-консервативная партия России и Концептуальная партия “Единение” во втором или в четвертом квартале проводили свои съезды, но расходы на проведение съездов в их отчетах за данные кварталы не значатся.

Что касается структуры поступлений (в таблице не приведена), то можно отметить, что у почти у всех партий преобладают пожертвования. Вступительные и членские взносы были основным или единственным источником поступлений лишь у Российской коммунистической рабочей партии – Российской партии коммунистов и Концептуальной партии “Единение”. В целом же в отчетах за второй, третий и четвертый кварталы поступления в виде вступительных и членских взносов отмечены еще только у четырех партий: “Единой России”, Российской партии пенсионеров, Народной партии РФ и партии “Свободная Россия”.

26 октября 2006 г. в агентстве “Интерфакс” состоялась пресс-конференция и.о. начальника Управления по делам политических партий, регистрации общественных, религиозных и иных организаций ФРС Г.А. Фокиной, на которой были оглашены итоговые¹ результаты проверки численности политических партий, проводившейся этим ведомством. Из 35 партий лишь 19 были сочтены удовлетворяющими требованиям закона о минимальной численности партии и ее региональных отделений, а остальные 16 по данным ФРС этим требованиям не удовлетворяют (см. табл. 1).

Сравнение результатов проверки ФРС с данными об активности партий на региональных выборах показывает хорошую корреляцию. Все партии, участвовавшие более чем в пяти кампаниях 2003–2005 гг., успешно прошли проверку. В “белый список” ФРС попали также партии “Патриоты России”, “Свободная Россия” и Демократическая партия России, активно участвовавшие в выборах 2006 г. (см. раздел 3.1). В то же время среди партий, прошедших проверку ФРС, оказались Партия социальной справедливости, Социалистическая единая партия России и Российская политическая партия Мира и Единства, активность которых низка или вообще незаметна.

На данный момент мы не располагаем полной картиной того, как осуществлялась проверка численности партий и их региональных отделений, осуществляемая ФРС. Однако определенное представление может дать дискуссия, развернувшаяся на общественных слушаниях, проведенных Независимым институтом выборов 26 сентября 2006 г. Ниже приводятся фрагменты стенограммы этих слушаний.

Рыжков В.А. (лидер Республиканской партии России):

“Алексей Гайярович Жафяров провел на прошлой неделе пресс-конференцию, назвал партии, которые идут “на вылет”. Я взял калькулятор и посчитал: в этих партиях в общей сложности состоят 212 тысяч граждан России. В сумме. 212 тысяч граждан Российской Федерации лишены права участия в политической жизни! Что произойдет дальше? Эти граждане либо уйдут в противоправную деятельность, то есть начнут заниматься политической деятельностью нелегально. Либо, в лучшем случае, они будут призывать своих родственников, друзей, единомышленников к бойкоту…

То, что принято у нас, дикость, уважаемые коллеги. 50 тысяч, ежегодные проверки, 500–250 человек, поголовные обходы с милиционерами. В Санкт-Петербурге у нас студентов, членов партии, загоняли в аудитории деканы и под угрозой исключения заставляли писать отказы от членства в партии. У нас зафиксированы случаи, мы передали в МВД: заставляли писать заявления, что они никогда в эту партию не вступали…

Многие партии столкнулись с тем, что ФРС проводила проверку с участием милиции. Мы зафиксировали такой случай в Пермской области, такие случаи были зафиксированы в Свердловской области, еще в ряде регионов. И вынуждена была обсуждать это Государственная Дума, когда компартия и другие партии поставили данный вопрос. Но вопрос идет еще о другом. О правоприменительной практике, когда ФРС нашла новый способ парализации деятельности политических партий. Республиканская партия России с чем столкнулась? Республиканская партия России в прошлом году увеличила численность в 6 раз – с 11 до 64 тысяч. Зная, что к нам будут придирки, мы весь полный список членов партии передали в ФРС 30 декабря прошлого года. Но уже более года ФРС не вносит изменений в единый реестр юридических лиц на том основании, что у нас якобы нелегитимные съезды, как апрельский, так и декабрьский (2005 года). В то время как закон о регистрации юридических лиц требует всего одну бумагу – заявление, где написано, что вот у нас теперь не эти, а эти, и адрес не такой. С нас требуют это заявление, решение съезда, решение политсовета, решение региональных конференций, решение местных собраний с полным списком участников местных собраний…

Уже полтора года мы не можем две фамилии внести в список, новый юридический адрес и новый телефон. ФРС говорит: если у вас меняется телефон, представьте все документы, которые нужны как для регистрации новой, вновь создаваемой партии. Это что такое? Разве можно говорить о том, что государство, как официально говорил президент Путин, внося закон в Думу, как говорил Алексей Гайярович Жафяров и представитель Центризбиркома – хочет помочь партиям? Если это помощь, спасибо, избавьте нас от этой помощи! Потому что с такими помощниками врагов не надо.

Если партия, которая по последнему опросу находится на 8-м месте в стране, Республиканская партия России, по опросу “Левада-центра”, партия, которая сейчас участвует на выборах в Астраханской области, партия, которая реально существует в 60 с лишним регионах – не может работать, то кто поможет? Правда, 12 наших региональных организаций ФРС не регистрирует на том основании, что у нас подписей нет. А подписей нет, потому что не вносят в реестр. А в реестр не вносят, потому что надо дать несколько сотен документов, которых нет в законе. В законе один документ, а с нас требуют около 500. И эта правоприменительная практика парализует деятельность, на примере нашей Республиканской партии, деятельность любых партий. Я думаю, что у каждой присутствующей здесь партии есть своя история отношений с ФРС”.

Мельник Т.Е. (Институт законодательства и сравнительного правоведения):

“Представитель Республиканской партии обратил внимание на то, что существует противоречие между законом о госрегистрации юридических лиц и законом о политических партиях. Действительно, Федеральный закон “О государственной регистрации юридических лиц” выделяет несколько видов государственной регистрации (при создании, преобразовании, ликвидации, внесении изменений в учредительные документы). При этом в соответствии с данным законом требуется несколько документов для того, чтобы внести изменения в единый государственный реестр юридических лиц. А по закону “О политических партиях” есть одна норма, которая независимо от того, с чем связана регистрация, вносятся ли изменения в устав, создается ли партия, ликвидируется ли партия, требует представления значительного списка документов. Доходит даже до смешного. По логике закона о политических партиях, если принимается решение о регистрации ликвидации политической партии, надо представить документы учредительного съезда этой партии о том, что она была создана. То есть как бы конец деятельности партии, а требуют документы, связанные с началом деятельности этой партии.

Хотел бы обратить внимание еще на один факт. Здесь поднимался вопрос о документах, необходимых для регистрации. Так вот, нас законодательство ставит в такую ситуацию, что правоприменительному органу фактически предоставлено право требовать документы, необходимые для регистрации, и документы, которые могут быть собраны Федеральной регистрационной службой, на данный момент регистрирующим органом, которые необходимы для проверки сведений, которые подаются при регистрации. Есть приказ Минюста от 25 марта 2003 года, где это право самим же Минюстом предоставлено самому себе. Сейчас на основании этого приказа Федеральная регистрационная служба действует. Я считаю, что подобные полномочия контрольного органа необходимо упорядочивать. Я думаю, что здесь большую роль должен сыграть административный регламент за исполнением контрольной функции. В связи с административной реформой у нас исполнение функций, предоставление государственных услуг должно осуществляется на основании административного регламента. При разработке, при принятии соответствующего административного регламента надо будет поставить вопрос о жесткой регламентации деятельности контрольного органа, чтобы он не мог получать такой люфт. В одних случаях требовать одни документы, в других случаях эти документы не требовать.

Я бы хотел остановиться на проблеме 2006 или 2007 года. Ее как угодно можно называть. Эта проблема связана с необходимостью увеличения численности политических партий с 10 до 50 тысяч. Во-первых, несколько смущают те сроки, в течение которых политические партии должны набрать необходимое количество членов, до 50 тысяч. После принятия закона “О политических партиях” 2001 года партиям предоставлялось несколько лет для того, чтобы набрать 10 тысяч членов. Многие здесь прекрасно знают, с каким трудом, с каким “скрипом” набиралось необходимое количество членов. После внесения в 2004 году изменений в закон “О политических партиях” политические партии были поставлены в ситуацию, при которой они в течение года фактически должны набрать, если у них было 10 тысяч, то 50 тысяч, то есть 40 тысяч надо было набрать в течение года. С учетом тенденции к политической апатии, к тому, что граждане не очень охотно пользуются своими политическими правами в нашей стране, реализовать данное требование представляется весьма проблематично.

И еще один момент, который связан с проблемой 2006 года и набором необходимого количества членов партии. Может ли политическая партия после проверки Федеральной регистрационной службы добирать необходимое количество членов партии? Насколько я понимаю, позиция органов заключается в том, что – нет. Вот черта, принято решение регистрационным органом, и все. Получается, что граждане фактически лишены права реализовать свое право на объединение в политические партии. Причем это не закреплено прямо в законе, оно выводится, трактуется на основании толкования закона.

Приведенные примеры свидетельствуют о необходимости совершенствования нашего законодательства о политических партиях. Причем основной упор надо сделать на процессуальных гарантиях политических партий для того, чтобы не возникали подобные примеры.

И еще одно соображение, оно связано с существующими механизмами проверки численности членов политической партии. Вот здесь приводились примеры милицейских походов для проверки численности членов партий. Почему возникает такая ситуация? Такая ситуация возникает потому, что существует большой пробел в процессуальных аспектах контроля за деятельностью политических партий. Кто должен поверять количество членов политических партий? На каком основании, с помощью каких правовых механизмов? Это непонятно. Можно ли у гражданина требовать, чтобы он предоставил информацию о том, является ли он членом политической партии или нет? Если да, то какие процедуры. Надо ли здесь включать процедуру Уголовно-процессуального кодекса, предусмотренное дознание или что-нибудь еще такое. Или какие-то иные процедуры. Вот этот момент, связанный с неразработанностью, рыхлостью процессуальных аспектов контроля за деятельностью политических партий, мне кажется, серьезно осложняет и жизнь политическим партиям, и деятельность регистрирующих органов. Потому что они действуют на основании того законодательства, которое есть. Они здесь поставлены в те же рамки, что и политические партии”.

Жафяров А.Г. (начальник Управления по делам политических партий, регистрации общественных, религиозных и иных организаций Федеральной регистрационной службы):

“С точки зрения правомочности тех съездов, конференций или общих собраний, которые выдвигают, направляют делегата на соответствующий съезд, где принимается подлежащие регистрации решения, это вопрос сложившейся судебной практики. Мы считаем, что мы должны устанавливать правомочность принятого решения не только с точки зрения соответствия самого решения требованию закона, но и с точки зрения того, правомочен ли был орган, в данном случае съезд, принимать данное решение. А когда мы устанавливаем правомочие съезда по принятию данного решения, мы должны установить, правомочен ли был съезд в своем составе…

Наша правота или неправота в правоприменительной практике постоянно проверяется судами. Для нас судебные решения являются показателями правомерности или неправомерности нашей деятельности. Недаром любое наше решение может быть обжаловано в суде. И мы тоже ограничены в своих действиях, как правило, судом. Мы не можем ни одну партию ликвидировать иначе, как в судебном порядке. Для меня спор заканчивается на статистике, сколько судебных решений было, по которым отменены наши действия. На федеральном уровне не было ни одного решения”.

Тюлькин В.А. (Российская коммунистическая рабочая партия – Российская партия коммунистов):

“Нас проверяли девять месяцев и, наконец, разродились. Нет, не конкретным результатом проверок на местах и в центре. А заявлением в СМИ. Еще не выдав на руки справки, регистрирующая служба уже на всю Россию объявила, что Российская коммунистическая рабочая партия не соответствует требованиям закона, не проходит перерегистрацию. Мы еще ничего не знаем. Еще на руках никакой бумаженции нет. А они заявляют: “Не соответствуют”. И здесь интересные выплывают моменты. Только что Алексей Гайярович говорил: “Для нас суд – это высший критерий”. Посмотрим: выданная нам после сообщений в СМИ справка подписана 14 сентября. Верховный Суд по Челябинску состоялся 6 сентября и принял решение в нашу пользу, а регистрационная служба говорит: 5 тысяч долой – не считаем, т.к. еще не знаем решения суда. Но при этом местный суд в Орле должен состояться 14-го числа, т.е. он еще не состоялся, но у них в справке он уже присутствует как состоявшийся…

С определенного момента нам перестали выдавать на местах документы о проверке, т.е. сама возможность отстоять свою позицию куда-то исчезает. Нам говорят: вы не прошли здесь и там. Мы говорим: а почему? У нас полторы тысячи, а вы засчитываете 200 человек. Мы за своих ручаемся. Ну, может, кто-то испугался, пригнулся, ошибки в адресах могут быть. Давайте будем проверять каждого. Нам отвечают: “Нет, мы в Верховном Суде сойдемся. Больше ничего на руки не получите”. При этом встречаются такие нелепые случаи: не засчитывают в состав, как не подтвердивших свое членство в партии, даже членов руководящих органов региональных организаций. Даже председателя контрольной комиссии одного регионального отделения (мы пока эти факты не обнародуем, бережем, так как все равно в суде придется встречаться)”.

Соловьев В.Г. (секретарь ЦК КПРФ):

“Хотелось бы коснуться правоприменительной практики с точки зрения численности, которая была создана, искусственно поднята до 50 тысяч человек. Все, кто реально участвует в политике, прекрасно понимают, что для большинства политических партий эта цифра сегодня является завышенной и непроходной. Поэтому мы выступали против введения этого барьера, 50 тысяч. Мы считали, что 10 тысяч – это нормальная цифра, которая могла бы длительное время еще в нашей стране существовать. И если переходить к повышению, то только поэтапно, растянув на 10–20 лет этот процесс с тем, чтобы он был естественным процессом. То есть партии бы естественно рождались и естественно бы умирали. Не нужно сюда вносить бюрократическую административную линию, чтобы расчистить политическое поле. Правоприменительная практика, как ни странно, она в том числе коснулась и Компартии. Мы прошли перерегистрацию, но наша численность была занижена примерно, как мы считаем, на 50 тысяч членов. Хотя с учетом того, что, по нашим данным, у нас около 190 тысяч членов, для нас это особого значения на стадии перерегистрации не имело.

В связи с этим мне хотелось бы поднять вопрос о процедуре проверки и правомерности подключения к проверке численности политических партий сотрудников милиции. У меня депутатский запрос Зюганова, вот ответ Генерального прокурора на наш запрос. В связи с чем сотрудники милиции занимаются поверкой членства в политических партиях? Генеральный прокурор нам объясняет, что в положении о Федеральной регистрационной службе, утвержденной Указом Президента, Росрегистрация имеет право обратиться в МВД с просьбой подтвердить место жительство гражданина и его гражданство. А что происходит на практике? На практике происходит то, что к участковому или оперативному сотруднику милиции поступает на исполнение этот запрос. Естественно, никаких внутренних документов, регламентирующих проверку членства в политических партиях, в МВД нет. А что есть? А есть проверка на совершение тех или иных преступлений или правонарушений. Вот эта процедура и начинает применяться. То есть бабушку, или дедушку, или комсомольца вытаскивают в милицию и по строго определенной системе начинается допрос с пристрастием: ты член или не член? Почему ты там состоишь? С какого времени? А зачем ты там находишься? Мне коллегам нетрудно объяснить уровень сотрудников нашей милиции. Но особых претензий к ним и предъявить нечего. Нет инструкции? Нет инструкции. И он действует по тем правилам, которые есть.

Мое предложение о том, чтобы в законе о политических партиях эта процедура была у нас четко расписана с тем, чтобы снять проблемы и претензии к сотрудникам милиции и не запугивать членов политических партий или общественных объединений”.

Захаров А.К. (ответственный секретарь политсовета РПР):

“Уважаемые господа, позвольте вам привести статистику. По Республиканской партии за последний год ФРС подала 17 исков о ликвидации региональных отделений, 4 из них были инициированы нами самими, т.к. в ряде случаев проще создать региональное отделение заново, чем модернизировать старое. Поскольку в условиях правоприменения чаще бывает проще ликвидировать ныне существующее отделение и создать его заново там, где оно компрометирует деятельность партии, нежели преобразовать его по тем правилам, которые установила Федеральная регистрационная служба. В 4-х случаях мы действовали заодно, а в 13 – спорили, из этих 13 случаев суды удовлетворили два иска Федеральной регистрационной службы по отмене регистрации региональных отделений. В 11 случаях эти иски не удовлетворены. В одном случае Федеральная регистрационная служба сама забрала свой иск назад, а в шести – ей отказано, в четырех – разбор полетов продолжается. Итак, на сегодняшний момент ФРС проигрывает с разгромным счетом 2:7. Более того, четыре раза процесс выходил на высший уровень – в Верховном Суде РФ. Здесь счет 0:4. Федеральная регистрационная служба в Верховном Суде проиграла все четыре процесса. Таким образом, если оперировать к региональной статистике, то ФРС в судах не находит поддержки. И ссылка на правоприменительную практику, на судебную практику скорее свидетельствует против Федеральной регистрационной службы, нежели “за”.

А теперь давайте коснемся главного узлового противоречия между трактовкой закона. На мой взгляд, в законодательстве дело обстоит не так плохо, как непосредственно в правоприменении. Федеральная регистрационная служба во всех случаях утверждает, цитируя положения подзаконных актов, что она вправе запрашивать необходимые ей документы для принятия решения. Это дословно то, что записано в Положении о Федеральной регистрационной службе. А вот что, я цитирую дословно, написано в законе о политических партиях: “Федеральный уполномоченный орган не вправе требовать от политической партии представления документов, не предусмотренных пунктом 1 настоящей статьи, для государственной регистрации политической партии”. Таким образом, правоприменение таково, чиновник говорит: я имею право на все. Закон жестко ограничивает права Федеральной регистрационной службы. Аналогичная запись есть в федеральном законе о регистрации юридических лиц, прямо запрещающая требовать документы помимо строго определенного перечня. Федеральная регистрационная служба оперирует тем, что она имеет право на проверку. Да – в процессе проверки она имеет больше полномочий запрашивать, но это не имеет отношения к регистрации. Вы зарегистрируйте сначала, а потом обжалуйте в суде через регионы, если вам что-то не понравилось. Правоприменительная практика диаметрально противоположная.

Значит, замкнутое колесо, которое было создано сегодня в результате неправомерных действий Федеральной регистрационной службы, выглядит так. Нам отказано, Республиканской партии отказано в регистрации 10 региональных отделений. На том основании, что у нее нет лиц, уполномоченных подписывать документы. А лиц, уполномоченных подписывать документы, Федеральная регистрационная служба сама умышленно не вносит в реестр. Вот это и есть технология зачистки”.

Аналогичные претензии к деятельности ФРС по проверке численности политических партий были высказаны и на совещании, которое ЦИК РФ провела с представителями политических партий 30 ноября 2006 г.

В.И. Милосердов (председатель Исполкома Центрального совета Народно-патриотической партии России):

“И относительно проверки. Мы, Народно-патриотическая партия, предоставили 58 тысяч членов партии. По заключению Федеральной регистрационной службы – 41 тысяча, то есть 17 тысяч членов партии нет. Вопрос: аргументы, на каком основании 17 тысяч членов партии не являются членами партии? Спрашивается, кто принимает в партию и кто исключает из партии? Наверное, партия (есть Устав партии), но не Федеральная регистрационная служба. Просим аргументировать. Ведь проверяют юридическое лицо и в соответствии с Федеральным законом “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” обязаны предоставить второй экземпляр акта проверки, а в соответствии с Методическими рекомендациями, которые утверждены Сидоренко, заместителем Министра юстиции (они еще действуют), – предоставить заключение о проверке. Просим, дайте посмотреть, ознакомьте с актом, кто не подтвердил членство в партии? Отказали. 20 ноября участвовал в суде в Санкт-Петербурге. В исковом заявлении написано: 54 члена партии не подтвердили членство в партии. Спрашиваю, какие доказательства? “Мы ходили по квартирам, звонили. Вот список, они не подтвердили членство в партии”. Спрашиваю: “Судья, вы принимаете эти доказательства?” Судья молчит, ничего не говорит. Задаю вопрос: “Ваша честь, как же добытые неправомерным путем доказательства можно рассматривать в суде? Где написано, что вы имеете право ходить по квартирам и выяснять, член партии или не член партии? Ведь в пункте 7 статьи 23 Федерального закона “О политических партиях” четко сказано, что никто не обязан указывать членство в партии, и, кроме того, существует статья 24 Конституции!”

Лично я не против того, чтобы Федеральная регистрационная служба имела право проверять, является ли человек членом партии. Но давайте запишем это в законодательство, в инструкции. Спрашиваю, по какой инструкции? Нет инструкции. Проверяют по понятиям. Это один пример.

Второй пример, я бы сказал, классический – в Тамбовской области. Читаю исковое заявление, написано: 200 человек приняты против их воли. Естественно, подлог, фальсификация. Я все бросаю, сажусь за руль, еду в Тамбов. Там они разработали так называемые опросные листы. Забираю 60 листов и еду по деревням. Проехал, опросил 57 человек. Все 57 сказали, что собственноручно писали заявления. Спрашиваю: “Вы подтверждаете членство в партии?” 34 человека подтвердили, 17 – нет. Спрашиваю, почему? Говорят: “Владимир Иванович, мы в партию вступали добровольно. А здесь приезжают, учиняют допрос, намекают, что снимут с работы”. Что мы делаем? Если мы пойдем таким путем, то надо забыть про демократию.

Какой выход из этой ситуации я бы предложил? Да, я согласен, нужно принимать меры. Но давайте создадим совместную комиссию из представителей Росрегистрации и политических партий, разработаем правила, чтобы они устраивали всех и мы друг друга не обвиняли – кому нужны суды и прочая головная боль? Я согласен с Тюлькиным.

Так вот, недосчитались 17 тысяч членов партии, подаем в Верховный Суд. Что, каждого будем вызывать, чтобы подтвердил, член партии или нет? Что еще меня поражает: говорю, давайте сядем, разберемся, так нет, встретимся в суде и все, даже разговаривать не хотят. Так ведь нельзя.

Поэтому у меня просьба дать указание предоставить нам вторые экземпляры актов. Мы их проверим. Я на 100 процентов убежден, что в партии 56–57 тысяч членов в 50 регионах. Мы год готовились к проверке, я все проверял. Но так же нельзя. Если бы я был один, но ведь 58 тысяч членов партии. Мы их что, выкидываем? Говорим, идите в лес, в лесах начинайте работать?”

М.В. Прохоров (заместитель директора Федеральной регистрационной службы):

“Первое. Законом на нас возложено не право, а обязанность проводить такую работу – выяснять, является ли тот или иной гражданин членом проверяемой партии. Второе. Положением о Федеральной регистрационной службе и другими актами и приказами этот порядок отрегулирован. Третье. Ни одна из политических партий не согласна с результатами, которые мы получили. “Единая Россия”, которую вы все критикуете, и КПРФ тоже с ними не согласны, тоже говорят: “У нас 300 миллионов, а вы нам пишете всего миллион” или “у нас 300 тысяч, а вы нам написали 50”. Я не встречал еще человека, согласного с проверками деятельности политических партий, как и человека, согласного с собственной внешностью.

Расскажу вам курьезный случай. Как только мы начинаем проверять, возникают, в том числе, и семейные скандалы, когда жена говорит: “Оказывается, ты член Коммунистической партии, а я предполагала, что ты совсем другой человек”. У нас рассматриваются даже такие семейные жалобы, связанные с нашими проверками политических партий.

Если серьезно, то все результаты территориальных органов, которые у нас есть, обобщаются и готовятся в формате общей консолидированной справки по политическим партиям. С этими справками вы ознакомлены. Если возникает недовольство этим вопросом или несогласие с процедурой проверок, мы к обсуждению этого вопроса открыты. К сожалению или к радости, есть судебный порядок. Поэтому суд может истребовать любые доказательства данного процесса как от предполагаемых членов партии, так и от сотрудников Федеральной регистрационной службы. Он может затребовать любые справки, любые даже внутренние материалы нашей деятельности, и сделать их предметом судебного анализа. Поэтому пока судебная практика в большинстве случаев поддерживает правомерность деятельности Федеральной регистрационной службы и ее сотрудников.

Обращайтесь в суд. Если мы не правы, суд нас поправит. Мы готовы признать то решение, которое будет принято судом. Повторюсь – ни одна политическая партия не согласна с результатами проверки. Как я уже говорил сегодня, мы даем данные по состоянию на 1 января соответствующего года, а не сегодняшние. Может быть, сегодня у вас уже не 40, а 30 тысяч. Но ведь мы выдаем данные на ту дату, которая установлена законом. Поэтому партийная жизнь может идти своим порядком, но законодатель предусмотрел, что на определенную дату мы должны уточнить количество членов партии, что строго в соответствии с законом мы и делаем. Поэтому, повторюсь, сейчас численность может “плавать”, как увеличиваться, так и уменьшаться, но, к сожалению или к радости, эта дата уже прошла.

Мы выполнили все задачи, поставленные перед Федеральной регистрационной службой законом. Повторю в третий раз: не одна, не две, не три, не десять, а 19 политических партий подтвердили свою численность, о чем мы разместили информацию на сайте”.

К этим дискуссиям можно добавить лишь некоторые дополнительные подробности. Так, одна из партий передала нам образцы документов, которые региональные управления ФРС в Костромской и Пензенской областях требовали от членов политических партий. В Костромской области это было заявление, в котором гражданин должен был написать: “Я, (фамилия, имя, отчество), (дата рождения), проживающий(щая) по адресу …, добровольно вступил(ла) в политическую партию …, написав заявление. Членом другой политической партии не являюсь”. В Пензенской области от членов партии требовалось “Пояснение” на имя руководителя областного управления ФРС следующего содержания: “Сообщаю Вам, что являюсь членом Пензенского регионального отделения политической партии (заполняется собственноручно), номер партийного билета (заполняется собственноручно), руководитель Отделения (заполняется собственноручно), последняя конференция состоялась (заполняется собственноручно), уплачиваю членские взносы в размере (заполняется собственноручно)”.

Из всех этих материалов можно сделать вывод, что если в 2001–2003 гг. уполномоченный орган (тогда – Минюст РФ) в отношении численности партий придерживался принципа презумпции добросовестности партии, то в 2006 г. ФРС (выделившаяся из Минюста РФ) заняла прямо противоположную позицию. По ряду партий осуществлена проверка каждого члена, причем методами, сомнительными с правовой точки зрения. В то же время есть сомнения в том, что столь же жесткая проверка проводилась по другим партиям.

В заключение стоит немного сказать и о соблюдении требований закона самой ФРС. Согласно пункту 2 статьи 10 Федерального закона “О политических партиях”, вопросы, затрагивающие интересы политических партий, должны решаться органами государственной власти с участием соответствующих политических партий или по согласованию с ними. Но, как видно из приведенных выше выступлений представителей политических партий, ФРС при проведении проверок не только не привлекала к участию в них представителей партий, но даже своевременно не уведомила их о результатах проверки.

Следует также отметить, что еще 11 ноября 2005 г. было принято Постановление Правительства РФ № 679 “О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг”, согласно которому данные административные регламенты должны определять сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.

Данным Постановлением утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов, в соответствии с которым федеральный орган исполнительной власти в ходе разработки административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг обязан: публиковать информацию о разработке проекта и сам проект административного регламента в сети Интернет на своем официальном сайте; рассматривать предложения, поступившие от заинтересованных организаций и граждан; проводить публичное обсуждение проекта административного регламента предоставления государственной услуги; направлять проект административного регламента на независимую экспертизу, а также вправе проводить опросы получателей соответствующей государственной услуги.

30 октября 2006 г. на сайте Федеральной регистрационной службы было публиковано информационное письмо² о разработке административных регламентов и указан адрес электронной почты для направления возможных предложений по их проектам, а также сами проекты таких регламентов, в том числе “Административный регламент исполнения государственной функции по принятию в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, решения о государственной регистрации общественных объединений, отделений иностранных некоммерческих неправительственных организаций, иных юридических лиц”³, а также “Административный регламент исполнения государственной функции по проведению в установленном порядке проверок по вопросам, отнесенным к компетенции Федеральной регистрационной службы, принятию по их результатам мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации”⁴.

В свете обсуждаемых вопросов остановимся чуть подробнее на последнем проекте административного регламента.

Как следует из общих положений указанного проекта, он разработан в целях повышения качества исполнения государственной функции по проведению в установленном порядке проверок по вопросам, отнесенным к компетенции Федеральной регистрационной службы, принятию по их результатам мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) при осуществлении государственной функции.

В проекте перечислены субъекты проверок, их виды (плановые и внеплановые), основания и процедура принятия решения об их проведении, устанавливается их периодичность, проверяемый период и максимальные сроки осуществления проверки, а также права и обязанности проверяющего и проверяемых субъектов.

В пункте 13 проекта установлено, что проведение проверок осуществляется силами и средствами Федеральной регистрационной службы (ее территориальных органов), в то же время специалист, уполномоченный на проведение проверки (председатель комиссии), вправе запрашивать у третьих лиц, при условии их согласия, документы (информацию), необходимые для установления фактических обстоятельств, в том числе для подтверждения данных, содержащихся в документах (информации), полученных от субъекта проверки (п. 38 проекта). Проектом также предусмотрено, что специалист, уполномоченный на проведение проверки (председатель комиссии), вправе в случае необходимости проводить в период проверки рабочие встречи и совещания с руководителем субъекта проверки для обсуждения предварительных результатов проверки, требующих получения от субъекта проверки дополнительных пояснений, устранения возможных разногласий по существу выявленных нарушений и недостатков в деятельности субъекта проверки для их отражения (не отражения) в составляемом акте проверки и установления возможности их устранения субъектом проверки (п. 39 проекта).

Отдельный раздел проекта посвящен подготовке акта проверки и ознакомления с ним субъекта проверки. Согласно положениям данного раздела, составленный по результатам проверки акт должен быть подписан всеми членами комиссии (отсутствие хотя бы одной подписи должно быть специально оговорено в акте). На подготовку акта отводится 5 рабочих дней со дня окончания проверки и в течение одного рабочего дня он вручается под расписку (в двух экземплярах) руководителю субъекта проверки либо направляется заказным письмом. В случае несогласия с фактами, изложенными в акте проверки, руководитель субъекта проверки (иное уполномоченное им лицо) вправе приложить к нему письменные возражения (замечания) по акту в целом или по его отдельным положениям, а также документы (их заверенные копии), подтверждающие обоснованность возражений (п. 57 проекта).

Таким образом, в рассматриваемом проекте Административного регламента предусматриваются те процедуры, несоблюдение которых вызывало массу нареканий со стороны политических партий при осуществлении их проверки органами Федеральной регистрационной службы, что видно на примере цитируемых выше выступлений представителей партий.

Полагаем, что своевременная разработка и принятие (до начала проверок партий в 2006 г.) указанных Административных регламентов позволило бы устранить многие вопросы и претензии со стороны политических партий к Федеральной регистрационной службе.

Еще один пример низкой оперативности в работе ФРС дает анализ информации, размещенной на ее официальном сайте⁵. Согласно пункту 4 статьи 19 Федерального закона “О политических партиях”, ФРС обязана размещать на специальном сайте перечень политических партий и их региональных отделений по состоянию на 1 января с указанием даты регистрации каждой политической партии и каждого ее регионального отделения, а также тексты уставов и программ политических партий, сводные финансовые отчеты политических партий, контактные телефоны постоянно действующих руководящих органов политических партий и их региональных отделений и иную открытую информацию о политических партиях.

По состоянию на 1–15 февраля 2007 г. на сайте ФРС размещены: перечень 17 политических партий, исполнивших по данным ФРС требования закона о численности; перечень 15 политических партий, не исполнивших по данным ФРС эти требования; перечень 27 политических партий, прекративших свою деятельность. Отдельно от этих перечней указана Российская объединенная промышленная партия, ликвидированная на основании решения своего съезда⁶.

В отношении партий, исполнивших по данным ФРС требования о численности, на сайте в основном размещена информация, требуемая законом. Однако не для всех партий она является полной. Так, на 1 февраля 2007 г. не было списка региональных отделений Демократической партии России, Российской политической партии Мира и Единства, политической партии “Патриоты России”, Социалистической единой партии России. Не было программ партии “Патриоты России” и Социалистической единой партии России. Не было сводных финансовых отчетов Социалистической единой партии России. Не было контактных телефонов руководства Народной партии РФ и партии “Справедливая Россия”. По “Союзу правых сил” и Социалистической единой партии России сведения о численности были представлены только на март 2005 г., при этом у “Союза правых сил” в качестве руководителя Федерального политического совета указан О.Н. Пермяков⁷. На 15 февраля 2007 г. часть отмеченных пробелов была заполнена, однако по-прежнему отсутствовали финансовые отчеты Социалистической единой партии России, контактные телефоны Народной партии РФ и партии “Справедливая Россия”, сохранялись устаревшие данные относительно “Союза правых сил”, а список региональных отделений Российской политической партии Мира и Единства не содержал никакой информации о них: ни обязательной (дата регистрации, контактные телефоны), ни иной (название, адрес, число членов, фамилия руководителя и т.п.).

Что касается 15 партий, не исполнивших по данным ФРС требования о численности, то по этим партиям по состоянию как на 1 февраля, так и на 15 февраля 2007 г. какая-либо информация отсутствует (в декабре 2006 г. информация еще была доступна). Поскольку ни одна из этих партий на тот момент еще не была ликвидирована в судебном или ином порядке, то непонятно, на каком основании ФРС прекратил выполнять свои обязанности по информированию граждан об этих партиях.

Парадоксально, но о партиях, прекративших свою деятельность, сайт ФРС содержит определенную информацию (в т.ч. уставы и финансовые отчеты некоторых из них). Правда, отсутствует наиболее важная с нашей точки зрения информация – дата внесения в ЕГРЮЛ записи о ликвидации партии.

окончание