6.3. Публикация избирательными комиссиями перечней
государственных и муниципальных СМИ
6.3.1. Причины законодательного разделения СМИ
6.3.2. Определение государственных и
муниципальных СМИ
6.3.3. Обязанности государственных и
муниципальных СМИ на выборах депутатов Государственной Думы
6.3.4. Юридические основания обнародования
списков государственных и муниципальных СМИ
6.3.5. Перечни государственных и муниципальных
СМИ на выборах депутатов Государственной Думы пятого созыва
6.3.6. Уточнение перечней государственных и
муниципальных СМИ
Средства массовой информации,
очевидно, существенно влияют на волеизъявление избирателей. В
современных российских условиях именно через СМИ до избирателей
доводится большая часть информации о кандидатах и избирательных
объединениях. Объем этой информации и ее содержание во многом зависят от
того, какой политической направленности придерживаются лица, владеющие и
управляющие СМИ.
Подавляющее большинство российских
СМИ, как печатных, так и электронных, находятся в сильной зависимости от
властных структур. Эта зависимость реализуется как непосредственно – в
случаях, когда учредителями являются государственные или муниципальные
органы, либо когда СМИ финансируется из бюджета, так и опосредовано –
путем влияния на деятельность СМИ через регистрирующие и надзорные
органы.
В целях реализации принципа
равноправия кандидатов законодатель предусмотрел специальные
обязательства государственных и муниципальных СМИ в период выборов. На
эти СМИ возлагается обязанность не только обеспечить равные условия для
кандидатов и избирательных объединений, но также и обязанность
предоставить участникам выборов по определенным правилам платное и
бесплатное медиапространство (эфирное время или печатную площадь).
Такие обязанности отличают
государственные и муниципальные СМИ от «частных», негосударственных СМИ.
Учитывая наличие этих обязанностей, естественно предположить, что закон
должен четко определять само понятие «государственные СМИ» и
«муниципальные СМИ», а также должен обеспечивать открытость информации о
принадлежности того или иного СМИ к категории государственных или
муниципальных. Первое из этих требований можно считать выполненным в
полной мере, второе на практике выполняется лишь частично.
Федеральный закон «О выборах
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации» содержит следующее определение государственного СМИ (ч. 2 ст.
54):
«Под государственными
организациями телерадиовещания и периодическими печатными изданиями в
настоящем Федеральном законе понимаются организации телерадиовещания и
периодические печатные издания, учредителями (соучредителями) которых
или учредителями (соучредителями) редакций которых на день официального
опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов
Государственной Думы являются государственные органы и организации, и
(или) которым за год, предшествующий дню официального опубликования
(публикации) решения о назначении выборов, оказывалась государственная
поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на их функционирование за
счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской
Федерации, и (или) в уставном (складочном) капитале которых на день
официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов
имеется доля (вклад) Российской Федерации и (или) субъекта (субъектов)
Российской Федерации». Аналогично определяются муниципальные
СМИ (ч. 3 ст. 54).
Остальные СМИ определяются законом
как «негосударственные» (ч. 4 ст. 54), что делает указанную
классификацию исчерпывающей.
Таким образом, для отнесения того
или иного СМИ к одной из трех категорий требуется изучить три
характеристики этого СМИ:
В целях регламентации проведения
выборов депутатов Государственной Думы СМИ также подразделяются на
общероссийские и региональные. Согласно закону, общероссийскими
считаются организации телерадиовещания, имеющие лицензию на вещание
на территориях половины или более чем половины субъектов РФ, а также
осуществляющие выпуск теле-, радиопрограмм, распространяемых на
основании договоров иными организациями телерадиовещания на территориях
половины или более чем половины субъектов РФ. Периодические печатные
издания считаются общероссийскими, если они зарегистрированы для
распространения на территориях половины или более чем половины субъектов
РФ (ч. 5 ст. 54).
Следует заметить, что печатное СМИ
фактически само определяет свою принадлежность к общероссийским или
региональным, поскольку самостоятельно указывает в регистрационных
документах, в каких регионах оно планирует распространяться. С этим
фактом связаны многочисленные казусы при публикации списков
государственных СМИ. Многие газеты зарегистрированы как общероссийские,
хотя реально они распространяются лишь в одном регионе (а иногда и на
части региона).
На государственные и муниципальные
СМИ возложена обязанность обеспечить равные условия для проведения
предвыборной агитации участниками выборов (в случае с выборами депутатов
Государственной Думы – партиями). В отличие от государственных и
муниципальных СМИ негосударственные СМИ (за исключением партийных СМИ)
должны обеспечить лишь единые условия оплаты для партий.
Кроме обязанности по обеспечению
равных условий, сформулированной в довольно общем виде, у
государственных СМИ на выборах депутатов Государственной Думы имеются
также более конкретные обязательства, а именно: общероссийские
государственные СМИ обязаны предоставить платное и бесплатное
медиапространство политическим партиям, а региональные государственные
СМИ – соответствующим региональным группам кандидатов.
Общий объем бесплатного эфирного
времени, предоставляемого организацией телерадиовещания, определяется
законом. Кроме того, все государственные организации телерадиовещания
обязаны резервировать эфирное время для предоставления его для агитации
за плату, причем общий объем такого времени должен быть не менее объема
времени, предоставляемого бесплатно.
Общий еженедельный минимальный объем
бесплатной печатной площади, которую каждая из редакций государственных
периодических печатных изданий предоставляет политическим партиям или
региональным группам кандидатов, должен составлять не менее 10% от
общего объема еженедельной печатной площади соответствующего издания.
Исключение делается для
специализированных государственных СМИ, для СМИ, которые учреждены
исключительно для опубликования официальных материалов, а также для
государственных печатных СМИ, которые выходят реже одного раза в неделю:
такие СМИ не обязаны предоставлять бесплатное эфирное время и печатные
площади.
Разделение СМИ на общероссийские
государственные, региональные государственные, муниципальные и
негосударственные и возложение на них различных обязанностей в период
агитационной кампании влечет за собой необходимость официальной
публикации списка государственных и муниципальных СМИ. Эта обязанность
возложена на избирательные комиссии: список (перечень) общероссийских
СМИ должен опубликовать ЦИК РФ, списки региональных государственных и
муниципальных СМИ должны публиковать соответствующие избирательные
комиссии субъектов РФ. Законом установлено, что такие перечни должны
быть опубликованы не позднее чем на десятый день после дня официального
опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов
Государственной Думы. Крайний срок публикации приходился на этих выборах
на 15 сентября 2007 г.
Часть 9 ст. 54 Федерального закона
«О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации» устанавливает содержание публикуемого перечня. Он
должен включать следующие сведения о каждом СМИ:
1)
наименование организации телерадиовещания и соответствующего средства
массовой информации либо периодического печатного издания;
2)
юридический адрес организации телерадиовещания либо редакции
периодического печатного издания;
3)
учредитель (учредители) организации телерадиовещания либо учредитель
(учредители) редакции периодического печатного издания и периодического
печатного издания;
4) вид и
объем государственной, муниципальной поддержки (если таковая оказывалась
за год, предшествующий дню официального опубликования (публикации)
решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы);
5) доля
(вклад) Российской Федерации, субъектов Российской Федерации,
муниципальных образований в уставном (складочном) капитале (если таковая
(таковой) имеется на день официального опубликования (публикации)
решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы);
6)
периодичность выпуска периодического печатного издания.
Законом установлено, что указанный
перечень публикуется ЦИК РФ «по представлению федерального органа
исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по
регистрации средств массовой информации» (ч. 7 ст. 54), а
избирательной комиссией субъекта РФ «по представлению территориальных
органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на
осуществление функций по регистрации средств массовой информации»
(ч. 8 ст. 54).
Перечисленные нормы закона имеют
недостаток, который привел (как бывало и на предыдущих выборах разного
уровня) к существенным трудностям и изъянам на выборах депутатов
Государственной Думы пятого созыва. Этот недостаток заключается в том,
что фактически составление перечня государственных и муниципальных СМИ
возложено не на основного организатора выборов – систему избирательных
комиссий, а на органы исполнительной власти. Избирательные комиссии в
полной мере полагаются на сведения, представленные исполнительной
властью, которые могут быть и на практике часто бывают неполными. Более
того, предоставляемые региональным избирательным комиссиям сведения
зачастую не содержат всей информации, которая предусмотрена законом; но
даже в этом случае избирательные комиссии не требуют от соответствующих
органов исполнительной власти уточнений. Возможности проверки полноты
публикуемого перечня крайне ограничены у заинтересованных участников
выборов, а избирательные комиссии практически не заинтересованы в такой
проверке.
Фактически для того чтобы составить
перечень государственных и муниципальных СМИ, требуется иметь полный
перечень всех СМИ с указанием их учредителей, объемов бюджетных субсидий
и субвенций, а также составов уставного капитала. Вероятно, авторы
избирательного закона предполагали, что такие данные должны находиться у
соответствующих регистрирующих органов. Однако, по-видимому, никакие
нормативные акты не обязывают регистрирующий орган (в настоящее время
это – Россвязьохранкультура) и его территориальные отделения собирать
всю эту информацию. Вероятно, она имеется в некоторых регионах в полном
объеме, а в некоторых регионах – частично. Для реализации заложенной в
законе идеи о публикации перечней государственных и муниципальных СМИ,
имеющих специфические обязанности на выборах, следовало бы возложить
обязанность по составлению перечня на избирательные комиссии, и при этом
обязать органы исполнительной власти (не только органы регистрации, но и
финансовые органы) представлять в избирательные комиссии необходимые
данные. В этом случае правильность составленного списка можно было бы
проверить любому члену избирательной комиссии по материалам, которые
представлены в избирательную комиссию.
13 сентября 2007 г. ЦИК РФ
опубликовала в «Российской газете» перечень общероссийских
государственных организаций телерадиовещания и общероссийских
государственных периодических изданий. В этот перечень вошли
телерадиокомпании ВГТРК (СМИ «Российское телевидение», «Радио России»,
телеканал «Культура», «Маяк»), «Голос России», «Первый канал», «ТВ
Центр», газеты «Российская газета», «Парламентская газета», «Граница
России», «Красная звезда», «Красный воин», «Москвичка», «Транспорт
России», «Щит и меч», а также специализированное издание «Книжное
обозрение». Перечень содержал все установленные законом реквизиты СМИ, в
том числе наименование учредителей, вид и объем государственной
поддержки, государственную долю в уставном капитале.
С публикациями перечней, которые
должны были осуществить региональные избирательные комиссии, дело
обстояло значительно хуже.
Большинство региональных
избирательных комиссий не выполнили в полной мере требования Закона.
Некоторые комиссии вообще не опубликовали перечни в установленный
законом срок (например, в Волгоградской и Челябинской областях).
Часть региональных комиссий
опубликовала перечни в срок, то есть до 15 сентября, однако эти перечни
не содержали всей необходимой по закону информации.
Так, перечни, опубликованные избирательными комиссиями Республики
Адыгея, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Татарстан, Чувашской
Республики, Алтайского, Пермского, Приморского краев, Вологодской и
Калужской областей, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого АО не содержали
сведений даже об учредителях СМИ. 26 имеющихся у нас перечней не
содержат данных об объемах государственного и муниципального
финансирования, а 28 перечней не содержат данных о доле государства и
муниципальных образований в уставном капитале.
В некоторых случаях перечни
содержали графы, в которых должна размещаться информация о
государственном финансировании и о доле государства в уставном капитале,
однако эти графы были пустыми для всех СМИ, указанных в перечнях.
Анализ перечней позволяет сделать
следующий вывод: органы исполнительной власти, обязанные предоставлять в
избирательные комиссии информацию о государственных и муниципальных СМИ,
зачастую не обладают для выполнения этой задачи достаточной информацией
и основывают представляемые перечни лишь на одном из трех признаков,
позволяющих отнести СМИ в категорию государственного или муниципального
СМИ. Этим признаком является наличие среди учредителей государственного
или муниципального органа. Данный факт легко объясним: этот признак
указан в регистрационных документах, а для печатных СМИ он в явном виде
присутствует в каждом экземпляре.
Описанный выше установленный законом
порядок составления перечня государственных и муниципальных СМИ в
совокупности с нежеланием избирательных комиссий проверять правильность
составления данного перечня, приводит к неполноте перечня и вследствие
этого к нарушению избирательных прав граждан. Данный вывод получил
практическое подтверждение на выборах депутатов Государственной Думы
пятого созыва.
Список, опубликованный ЦИК РФ,
дополнялся дважды. Первый раз он был дополнен двумя газетами «Тверская,
13» и «Советская Чувашия» (Постановление ЦИК РФ № 37/283-5 от 5 октября
2007 г.). Это дополнение, по-видимому, было инициировано запросами,
которые направили в Московскую городскую избирательную комиссию (МГИК) и
в Центральную избирательную комиссию Республики Чувашия члены этих
комиссий с правом совещательного голоса. Запросы были связаны с тем, что
в выходных данных обеих газет указано, что их учредителями являются
соответственно правительства Москвы и Чувашской республики. Более того,
и та и другая газета своим содержанием поддерживали традиционную линию
государственных СМИ: в их «информационных» материалах, начиная с августа
2007 г. наблюдался значительный перекос в пользу одной из партий, а
«Советская Чувашия» вообще была больше похожа на агитационные материалы
«Единой России».
В ответах региональных избирательных
комиссий сказано, что эти газеты не числятся в соответствующих
региональных регистрационных органах в качестве региональных
государственных СМИ. Это было действительно так, поскольку обе газеты
были зарегистрированы как СМИ, распространяемые более чем в половине
субъектов РФ.
Такая информация, по-видимому, была
передана из региональных комиссий в ЦИК РФ и та, не дожидаясь
дополнительного запроса, обратилась в федеральный регистрирующий орган.
В Постановлении ЦИК РФ от 5 октября 2007 г. сказано, что перечень
пополняется «в связи с поступлением 26 сентября 2007 года в Центральную
избирательную комиссию Российской Федерации из Федеральной службы по
надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного
наследия дополнения к Перечню общероссийских государственных организаций
телерадиовещания и общероссийских государственных периодических печатных
изданий».
Включение этих газет в перечень
общероссийских государственных СМИ высветило еще одну проблему: проблему
несоответствия реальной и номинальной территории распространения СМИ.
Тот факт, что отсутствие в перечне
указанных газет было выявлено довольно быстро, связан с достаточной
популярностью и доступностью этих газет («Советская Чувашия» – вообще
единственная государственная газета в Чувашии) и с наличием указания в
выходных данных газеты государственных органов в качестве учредителей. В
дальнейшем выяснилось, что в Москве существуют еще две менее популярные
газеты, попадающие в категорию общероссийских государственных СМИ –
«Квартирный ряд» (учредитель – департамент жилищной политики и жилищного
фонда Правительства Москвы) и «Округ» (один из соучредителей –
Правительство Москвы). Эти две газеты проявились в качестве
государственных при изучении бюджета Москвы на 2006 г.: кроме того, что
они имели в качестве соучредителей государственные органы, они еще и
получали субвенции из бюджета.
При изучении московского бюджета
были обнаружены еще более интересные факты: оказывается, субвенции
получали также газеты «Труд», «Литературная газета», «Московская правда»
и «Вечерняя Москва» (все они также зарегистрированы как общероссийские).
Таким образом, указанные шесть газет номинально попадали в категорию
общероссийских государственных СМИ. Заявление об этом было подано в ЦИК
РФ 20 октября 2007 г. членом МГИК с правом совещательного голоса
А.Ю. Бузиным, и 15 ноября ЦИК РФ приняла постановление, включившее эти
шесть газет в перечень общероссийских государственных СМИ (при этом
«Квартирный ряд» и «Литературная газета» признаны специализированными
изданиями).
Следует отметить, что агитационный
период в СМИ начинался 4 ноября 2007 г., и включение в перечень
указанных газет лишь 15 ноября не позволило политическим партиям в
полной мере использовать предоставленные им законом права.
Ответственности за это, естественно, никто не понес.
Интересно объяснение, которое Россвязьохранкультура
направило в ЦИК в качестве оправдания своих «ошибок». Ведомство
откровенно пишет: «В связи с тем, что Россвязьохранкультура не
располагает сведениями по оказанной финансовой поддержке периодическим
печатным СМИ, за счет средств из бюджета субъектов Российской Федерации,
Перечень формировался по признаку учредительства государственными
органами и организациями, а также сведениями, полученными из
Федерального агентства по печати и средствам массовых коммуникаций».
Еще более занятными являются следующие объяснения: «Территориальное
управление Росохранкультуры по Центральному федеральному округу,
находясь в стадии реорганизации и переезда, эти сведения не передало в
свое время по инстанции в центральный аппарат Россвязьохранкультуры… В
ходе конвертации базы данных, полученных Россвязьохранкультурой от
различных ведомств, возникли технологические трудности, которые не
позволили решить проблему предоставления комплексной и исчерпывающей
информации по регистрации СМИ. Данные по газетам «Округ» и «Квартирный
ряд» во время перевода информации из старой базы в новую были утеряны».
Приведенные объяснения достаточно
ярко характеризуют отношение к конституционно закрепленным избирательным
правам не только со стороны органов исполнительной власти, но и со
стороны специальных органов, призванных обеспечивать эти права.
Аналогичная история с исправлением
перечня произошла и в МГИК, которая опубликовала свой перечень 14
сентября 2007 г. А.Ю. Бузин 20 сентября 2007 г. направил обращение в
МГИК, в котором указывалось на неполноту опубликованного перечня, в
частности, были перечислены 25 печатных изданий, у которых имелись
признаки того, что они являются государственными или муниципальными. 28
сентября МГИК ответила, что Управление Федеральной службы по надзору в
сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия по
Центральному Федеральному округу (далее – Управление) предоставило
дополнение к ранее опубликованному перечню, в которое вошли 8 газет.
Остальные газеты не вошли в дополнение по следующим причинам:
-
две газеты («Тверская, 13» и «Метро»)
являются общероссийскими;
-
восемь газет по данным Управления не
являются государственными;
-
о семи газетах Управление «не располагает
данными».
Таким образом, орган исполнительной
власти и избирательная комиссия, ответственные за исполнение
избирательного закона в этой его части, не удосужились проверить данные
о 15 газетах, которые вполне реально существуют и активно издаются в
период избирательной кампании. Практически все эти газеты
распространяются бесплатно по почтовым ящикам москвичей и потому
естественно предположить, что они прямо или косвенно субсидируются из
бюджета.
Отметим, что при проведении
президентских выборов 2008 г. часть выявленных пробелов в списках была
устранена. Так, в перечень, опубликованный ЦИК РФ (постановление от 6
декабря 2007 г. № 71/589-5), были включены 23 газеты: к 17 газетам,
попавшим в окончательный перечень на думских выборах, добавились
«Московская перспектива» и «Московская промышленная газета», учрежденные
Правительством Москвы и одним из его департаментов, а также «Известия»,
«Комсомольская правда», «Метро» и «Московский комсомолец» – эти четыре
газеты, как оказалось, также субсидируются из бюджета Москвы. Поскольку
в законах о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ
требования к перечням СМИ практически идентичны, и выборы были назначены
в одном и том же году (а значит, и информация о субсидиях должна была
быть идентичной), ясно, что и эти шесть газет должны были попасть в
перечень для думских выборов. Все эти газеты издаются большими тиражами
(особенно «Комсомольская правда») и предоставление ими бесплатной
печатной площади было бы для политических партий существенной
поддержкой.
Очевидно, что при более тщательном
исследовании, касающемся и других регионов, были бы обнаружены еще
большие пробелы в перечнях государственных и муниципальных СМИ. Таким
образом, неудовлетворительная работа Россвязьохранкультуры и
некритическое отношение избирательных комиссий к представленным этим
ведомством материалам привели к снижению для большинства политических
партий возможности донести свои агитационные материалы до избирателей.
|
