10. Обеспечение
участия избирателей в выборах
10.1. Учет избирателей
10.2. Избирательные участки
10.3.
Избирательные бюллетени
10.4. Открепительные
удостоверения
Согласно закону, главы местных
администраций и некоторые другие уполномоченные лица должны регулярно
вести регистрацию (учет) избирателей. Два раза в год (на 1 января и на 1
июля) с использованием ГАС «Выборы» устанавливается численность
избирателей, зарегистрированных на территории каждого муниципального
образования, каждого субъекта РФ, а также за пределами РФ. Эти данные
используются избирательными комиссиями для принятия ряда важных решений,
связанных с выборами, таких как нарезка избирательных округов,
установление необходимого числа подписей избирателей в поддержку
выдвижения кандидатов и списков кандидатов. На выборах депутатов
Государственной Думы данные о численности избирателей использовались для
разделения крупных регионов на «домены» (территории, которым могли
соответствовать региональные группы), для определения «потолка»
избирательного фонда региональных отделений политических партий, а также
для определения тиража избирательных бюллетеней и его распределения,
установления численного состава избирательных комиссий и т.п.
Эксперты неоднократно отмечали
низкое качество учета избирателей в Российской Федерации.
Данные по выборам депутатов Государственной Думы пятого созыва
подтверждают этот вывод.
Согласно «Сведениям о численности
избирателей, зарегистрированных на территории Российской Федерации, по
состоянию на 1 июля 2007 года», приведенных в приложении к Постановлению
ЦИК РФ от 8 августа 2007 года № 23/186-5, на территории Российской
Федерации на 1 июля 2007 г. было зарегистрировано
107 062 709
избирателей. На момент передачи списков
избирателей из ТИК в УИК (11 ноября 2007 г.) в списках избирателей на
территории Российской Федерации значились 107 256 604
избирателя. Согласно же официальным итогам голосования, в списки
избирателей на момент окончания голосования были включены 109 145 517
избирателей, из них на зарубежных участках – 421 395; таким образом,
в списки избирателей на избирательных
участках, образованных на территории Российской Федерации, было включено
108 724 122
избирателя, или на
1 661 413
больше, чем было зарегистрировано на 1 июля 2007 г., и на
1 467 518
больше, чем было в этих списках на 11 ноября 2007 г.
Отметим, что по официальным данным 420 146
избирателей получили открепительные удостоверения, но не голосовали; в
соответствии с законом число избирателей в списках должно было
сократиться на это количество. Таким образом, рост числа избирателей за
пять месяцев составил около 2 млн. человек. Эти данные свидетельствуют о
низком качестве учета избирателей, в то же время они вызывают подозрение
в массовом распространении «двойного голосования» или иных манипуляций в
ходе голосования и подведения его итогов.
В табл. 10.1 приведены сравнительные данные о численности
избирателей по данным учета и по итоговым протоколам избирательных
комиссий для субъектов РФ. Как видно из таблицы, наибольший прирост
числа избирателей по сравнению со сведениями на 1 июля 2007 г.
зафиксирован в Ненецком АО (10,0%), Республике Саха (8,1%), Усть-Ордынском Бурятском АО (8,0%), Чукотском АО (5,6%),
Карачаево-Черкесской Республике (5,5%) и Республике Алтай (5,1%). По
сравнению с числом избирателей в списках на 11 ноября 2007 г. наибольший
прирост в Чукотском АО (11,8%), Магаданской области (10,4%), Ненецком АО
(8,5%), Республике Саха (7,5%), Усть-Ордынском Бурятском АО (5,6%) и
Тульской области (5,4%).
Отметим, что для некоторых регионов изменение численности
избирателей имеет существенное значение. Так, Ленинградская область по
данным на 1 июля 2007 г. имела менее 1,3 млн. избирателей, и потому ее
нельзя было разбивать на две региональные группы; по данным на 11 ноября
и по итоговым протоколам в этой области оказалось более 1,3 млн.
избирателей. В Архангельской области по данным на 1 июля 2007 г. было
менее 1 млн. избирателей, и потому «потолок» избирательного фонда для
архангельских региональных отделений партий был установлен на уровне 14
млн. руб.; если бы на тот момент было зафиксировано более 1 млн.
избирателей, «потолок» составлял бы 20 млн. руб.
Одной из своих приоритетных задач
новый состав ЦИК РФ провозгласил обеспечение возможности участия в
выборах всех избирателей. В этом направлении был предпринят ряд мер.
Для обеспечения участия избирателей
в выборах были сформированы 96 142 избирательных участка, из них 358 –
за рубежом, в 141 стране мира. Из 95 784 участков на территории России
1 902 были образованы в труднодоступных или отдаленных местностях, 1 448
– в больницах, санаториях, домах отдыха, 1 116 – на судах, находящихся в
день голосования в плавании, 147 – в местах пребывания под стражей, 127
– на территории воинских частей (большинство военнослужащих голосуют на
общих избирательных участках), 39 – на железнодорожных вокзалах, 12 – в
автовокзалах и 8 – в аэропортах.
По закону число избирателей на одном
участке не должно превышать 3 000 человек (исключение могут составлять
зарубежные участки). Расчеты показывают, что среднее количество
избирателей, приходящихся на один избирательный участок, расположенный
на территории России, составляет 1 135 человек. Однако участки сильно
различаются по численности избирателей. Эти различия зависят, в первую
очередь, от типа расселения избирателей: в сельской местности участки
приблизительно вдвое меньше по численности избирателей, чем в городской.
В целом по России 51,5% участков имели численность избирателей менее
1 000 человек, 26% – от 1 000 до 2 000 человек и 22,5% – более 2 000
человек.
Наибольшее количество избирательных
участков образовано в Республике Башкортостан (3 546), на втором месте –
Московская область (3 325), на третьем – Москва (3 278). Самые маленькие
по средней численности участки образованы в Усть-Ордынском Бурятском АО
(в среднем 364 человека на участок), самые большие – в городе Москве (в
среднем 2 188 избирателей на участок). В первую десятку по средней
численности избирателей на участке, кроме Москвы, входят (в порядке
убывания): Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкий АО, Ханты-Мансийский АО,
Московская область, Ставропольский край, Кабардино-Балкарская
Республика, Краснодарский край, Самарская область, Калининградская
область. В последнюю десятку, помимо указанного Усть-Ордынского
Бурятского АО входят (в порядке убывания среднего числа избирателей):
Республика Калмыкия, Республика Дагестан, Камчатский край, Республика
Мордовия, Республика Саха (Якутия), Чукотский АО, Курганская область,
Республика Алтай, Ненецкий АО.
Интерес представляет также
статистика расположения избирательных участков по типам помещений. По
данным ЦИК РФ, 40,1% помещений для голосования были расположены в
школах, еще 5,5% – в других учебных заведениях; 25,2% таких помещений
были расположены в учреждениях культуры.
Впервые в практике федеральных
избирательных кампаний были открыты 325 избирательных участков для
избирателей, не имеющих регистрации по месту жительства, и 59 участков
на железнодорожных вокзалах, автовокзалах и в аэропортах – для
избирателей, находящихся в пути. По оценкам ЦИК РФ, на участках,
образованных для избирателей, не имеющих регистрации по месту
жительства, проголосовало около 25 тыс. избирателей (наибольшее
количество в Новосибирской области и Краснодарском крае – более 3 тыс.
проголосовавших, а также в Камчатском крае – около 2 тыс.), на участках,
образованных на железнодорожных вокзалах, – около 15,5 тыс. избирателей
(наибольшее количество проголосовавших на двух участках в Краснодарском
крае, в г. Сочи и на ст. Павловская – более тысячи на каждом).
В то же время были приняты
недостаточные меры для предотвращения на этих и ряде других
избирательных участках двойного голосования (см.
раздел 11.4.3). Кроме
того, удивляют данные по Москве, где на семи вокзалах были образованы
семь избирательных участков. По смыслу создания таких участков, на них
должны были голосовать только избиратели с открепительными
удостоверениями. Однако из 4 327 избирателей, принявших участие в
выборах на этих семи участках, только 2 308 (т.е. 53%) голосовали по
открепительным удостоверениям.
В отношении избирательных бюллетеней
главным новшеством данной избирательной кампании было изменение способа
защиты бюллетеней. Ранее в целях защиты на них наносились типографским
способом с помощью специальной краски надпись микрошрифтом и защитная
сетка.
В этот раз бюллетени печатались на
обыкновенной бумаге, но на них наклеивалась специальная марка. Порядок
изготовления и использования специальных марок был утвержден
Постановлением ЦИК РФ от 28 июня 2007 г. № 18/151-5. Согласно этому
Постановлению, марка относится к защищенной полиграфической продукции
уровня «В», ее размер – 40х20 мм + 1 мм. Марки изготавливались с
применением двух видов печати и припресованного защищенного
металлизированного элемента, при этом обязательно было наличие
микротекста в контурном и директном исполнении, нераппортных гильоширных
элементов с ирисовым раскатом. Марки печатались на самоклеющейся бумаге,
состоящей из двух слоев: первый слой – поверхностный, не имеющий
свечения под действием ультрафиолетового излучения, состоящий из бумаги
и нанесенного клеевого слоя; второй слой – более плотная бумага-основа.
Защита от переклеивания должна была обеспечиваться оставлением следов
при отклеивании как на самой марке, так и на избирательном бюллетене.
Марки располагались на листах
(размером не более 305х340 мм) по 50 экз. на каждом. На каждом листе
проставлялся семизначный номер. Листы с марками комплектовались в
пачки по 500 листов. Все марки должны были печататься под контролем
представителей ЦИК РФ в полиграфической организации, определенной по
результатам конкурса, проведенного ЦИК РФ. После получения марок ЦИК РФ
передавала их избирательным комиссиям субъектов РФ. Избирательные
бюллетени печатались децентрализовано – по заказам избирательных
комиссий субъектов РФ. Бюллетени и марки передавались от вышестоящих
комиссий нижестоящим.
Члены УИК с правом решающего голоса
не позднее чем за день до дня голосования (досрочного голосования)
наклеивали марки на бюллетени. Под маркой ставились подписи двух членов
УИК с правом решающего голоса, после чего бюллетень заверялся печатью
УИК таким образом, чтобы марка была частично погашена печатью.
После использования марок листы
(часть листа), от которых они были отделены, должны были передаваться
вместе с протоколами об итогах голосования в ТИК по акту. После дня
голосования неиспользованные марки, находящиеся в ТИК, а также
переданные УИК листы (части листов), от которых были отделены марки, и
акты о порче марок вместе с испорченными марками должны были
опечатываться, и они должны храниться в ТИК не менее одного года со дня
официального опубликования результатов выборов.
Уже после изготовления части тиража
бюллетеней и начала досрочного голосования возникла проблема,
потребовавшая оперативного вмешательства ЦИК РФ. Избирательный бюллетень
представлял лист «альбомного» формата А3, разделенный по середине
вертикальной чертой. И слева, и справа от черты были расположены строки,
относящиеся к политическим партиям. При этом квадратики для проставления
отметок за партии, расположенные в левой части бюллетеня, оказались в
непосредственной близости от эмблем и наименований партий, расположенных
в его правой части. В частности, квадратик для проставления отметки за
КПРФ (№ 4 в бюллетене) оказался рядом с эмблемой и наименованием партии
«Единая Россия» (№ 10 в бюллетене). Это выявилось в ходе начавшегося
досрочного голосования.
Представители «Единой России» были
обеспокоены возможностью того, что часть избирателей по ошибке
проголосует вместо их партии за КПРФ. В этой ситуации председатель ЦИК
РФ В.Е. Чуров 20 ноября 2007 г. разослал в избирательные комиссии
субъектов РФ сообщение о том, что будет изготовлен новый тираж
бюллетеней. Однако затем от идеи перепечатки бюллетеней ЦИК РФ
отказалась. 21 ноября 2007 г. на специально созванном заседании комиссия
приняла постановление, обязывающее нижестоящие комиссии «обеспечить
нанесение техническим или иным способом на избирательном бюллетене для
голосования на выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации пятого созыва вертикальной черты черного
цвета шириной 4 мм поверх имеющейся на избирательном бюллетене
разделительной вертикальной черты», одновременно уточнив, что
«допускается проведение указанной черты от руки с использованием
письменных принадлежностей (за исключением карандашей) с разумной
погрешностью в отношении установленной ширины проводимой черты».
В некоторых регионах удалось сразу
напечатать бюллетени с жирной чертой, в других эту черту пришлось
проводить вручную. Впрочем, ЦИК РФ формально не внесла изменение в свое
раннее постановление о форме бюллетеня, и специально разъяснила, что
бюллетени, не содержащие жирную черту, должны считаться бюллетенями
установленной формы.
Открепительные удостоверения дают
возможность принять участие в выборах избирателям, которые в день
голосования находятся не на той территории, где они зарегистрированы.
Эти удостоверения выдаются за 45–20 дней до дня голосования в ТИК, а за
19 и менее дней до дня голосования – в УИК.
В соответствии с Постановлением ЦИК
РФ от 12 сентября 2007 г. № 29/205-5, было напечатано 2 400 тыс.
открепительных удостоверений. Из них 850 было оставлено в резерве ЦИК
РФ, остальные переданы в избирательные комиссии субъектов РФ и две
территориальные комиссии, созданные для организации голосования за
рубежом.
Избирателям было выдано 1 589 295
открепительных удостоверений, из них 1 480 696 – в УИК и 108 599 – в
ТИК. Неиспользованные открепительные удостоверения были погашены, в т.ч.
665 300 – в УИК, 106 322 – в ТИК и 38 197 – в избирательных комиссиях
субъектов РФ. В УИК утеряно 32 открепительных удостоверения, еще 4
удостоверения пропало в Амурской области при передаче от областной
комиссии в ТИК.
Из многих регионов поступала
информация о принуждении граждан, работающих в государственных и
муниципальных организациях, на государственных и муниципальных
предприятиях (а также на ряде частных предприятий, тесно связанных с
властью или представителями «Единой России») к получению открепительных
удостоверений. Индикатором такого принуждения стало значительное
увеличение числа выданных избирателям открепительных удостоверений по
сравнению с предыдущими федеральными избирательными кампаниями. Так,
число открепительных удостоверений, выданных в УИК, увеличилось в 2,1
раза по сравнению с выборами депутатов Государственной Думы 2003 г. и в
1,5 раза по сравнению с выборами Президента РФ 2004 г.
Еще более наглядно увеличение числа
открепительных удостоверений, выданных в ТИК. Традиционно доля
открепительных, выданных в ТИК, невелика. Это связано с двумя факторами.
Первый фактор – временной: в ТИК открепительные удостоверения выдают
ранее чем за 20 дней до дня голосования, когда значительная часть
избирателей еще не знает, что они не смогут проголосовать по месту
жительства, или просто не спешат его получить. Второй фактор –
пространственный: УИК обычно около дома, а ТИК может быть довольно
далеко, особенно в сельской местности. В связи с этим весьма
показательным является то, что количество открепительных удостоверений,
выданных в ТИК на данных выборах, оказалось в 4,2 раза больше, чем на
выборах депутатов Государственной Думы 2003 г., и в 2,7 раза больше, чем
на выборах Президента РФ 2004 г. Это может объясняться только
требованиями со стороны руководителей получить открепительные
удостоверения к определенному сроку и отчитаться за их получение –
сигналы о таких требованиях поступали из разных мест.
Характерно, что рост числа выданных
открепительных удостоверений сильно различался по регионам (см.
табл.
10.2). Число открепительных удостоверений, выданных в ТИК, увеличилось
по сравнению с выборами 2003 г. в 58 раз в Чеченской Республике, в 56
раз в Республике Коми, в 52 раза в Республике Хакасия, в 32 раза в
Тюменской области, в 28 раз в Чувашской Республике, в 25 раз в Еврейской
автономной области, в 23 раза в Свердловской области, в 19 раз в Омской
области, в 18 раз в Орловской области, в 16 раз в Республике Тыва и
Ульяновской области, в 15 раз в Воронежской области, в 13 раз в Санкт-Петербурге, в 12 раз в Астраханской области, в 11 раз в Республике
Мордовия, Вологодской и Кемеровской областях, в 10 раз в Москве и
Ямало-Ненецком АО. Лидеры по увеличению числа открепительных
удостоверений, выданных в УИК, – Ульяновская область (6,3 раза),
Вологодская область (5,0 раз) и Чувашская Республика (4,8 раза).
Сокращение числа открепительных
удостоверений, выданных в ТИК или УИК, наблюдалось в небольшом числе
регионов, а сокращение обоих показателей – только в двух – Ненецком АО и
Пермском крае. Последний случай весьма показателен: в декабре 2003 г.
одновременно с выборами депутатов Государственной Думы четвертого созыва
в будущем Пермском крае проходил объединительный референдум. Поэтому в
данном регионе тогда шла интенсивная борьба за явку, одним из методов
которой стало принуждение к получению открепительных удостоверений.
|
