По мнению авторов запроса, Федеральный конституционный закон от 27 сентября 2002 года N 5-ФКЗ "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", устанавливающий запрет на проведение референдума Российской Федерации в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, или если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти, нарушает ряд положений Конституции Российской Федерации. Этому может быть дана следующая оценка.
Согласно части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации референдум, как и свободные выборы, является формой высшего непосредственного выражения власти народа. Конституция Российской Федерации гарантирует право граждан Российской Федерации участвовать в референдуме (статья 32, часть 2). Этим не отрицается право федерального законодателя регламентировать, не нарушая нормы Конституции Российской Федерации, условия и порядок реализации гражданами права на участие в референдуме. Из пункта "в" статьи 84 Конституции Российской Федерации следует, что порядок назначения референдума Российской Федерации должен быть урегулирован федеральным конституционным законом.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года N 17-П по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" была высказана правовая позиция, согласно которой каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других. По смыслу выводов, сделанных Конституционным Судом Российской Федерации, законодатель вправе предусматривать ограничения на проведение референдума, препятствующие искажению подлинного конституционного содержания институтов народовластия. В соответствии с пунктом "в" статьи 71, частью 1 статьи 76, частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации федеральный законодатель вправе регулировать право граждан Российской Федерации на участие в референдуме, а также ограничивать это право в конституционно значимых целях: защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Нельзя согласиться с авторами запроса в том, что установление Федеральным конституционным законом от 27 сентября 2002 года N 5?ФКЗ запрета на проведение референдума Российской Федерации за год до истечения полномочий Президента Российской Федерации и иных выборных федеральных органов государственной власти отменяет и умаляет права и свободы человека и гражданина и нарушает часть 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Указанный запрет не отменяет право граждан на участие в референдуме Российской Федерации. Это право не умаляется и не теряет своего реального содержания. Институт референдума Российской Федерации с введением указанного запрета не перестает быть формой высшего непосредственного выражения власти народа Российской Федерации. Однако указанный запрет ограничивает право граждан Российской Федерации на участие в референдуме Российской Федерации, поскольку определяет временные периоды, в течение которых реализация этого права не допускается. Таким образом, вопрос о соответствии Федерального конституционного закона от 27 сентября 2002 года N 5?ФКЗ Конституции Российской Федерации, на наш взгляд, должен рассматриваться как вопрос о соответствии ограничения права граждан Российской Федерации на участие в референдуме условиям части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.
Представляется, что устанавливаемый федеральным законодателем запрет на проведение в определенные временные периоды референдума Российской Федерации может быть признан соответствующим Конституции Российской Федерации только при соблюдении двух условий. Во-первых, такое ограничение права граждан на участие в референдуме и решение прямым волеизъявлением вопроса, отнесенного к ведению Российской Федерации, должно быть направлено на достижение одной из целей, указанных в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Во-вторых, это ограничение должно быть соразмерно данной цели, то есть значимость защищаемого интереса должна оправдывать введение ограничения.
Запрет, введенный Федеральным конституционным законом от 27 сентября 2002 года N 5?ФКЗ, направлен на недопущение использования института референдума в целях ведения предвыборной агитации недобросовестными методами. Накануне и в период общероссийской избирательной кампании её отдельные участники могут использовать механизм инициирования референдума Российской Федерации не в тех целях, которым согласно Конституции Российской Федерации призван служить этот инструмент народовластия, а в иных целях - в целях политической рекламы отдельных избирательных объединений и кандидатов, распространения информации об их позиции по политически значимым вопросам, а также проведения мероприятий, носящих характер скрытой предвыборной агитации. Практика прошлых лет подтверждает обоснованность такого предположения.
Согласно части 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Ограничение права граждан на участие в референдуме Российской Федерации может быть объяснено целью защиты прав и законных интересов других участников избирательного процесса, действующих добросовестно и потому не имеющих такого дополнительного механизма скрытой предвыборной агитации.
Однако этим еще не доказывается обоснованность и оправданность ограничения права граждан на участие в референдуме Российской Федерации, соразмерность этого ограничения указанной выше конституционно значимой цели. Федеральный конституционный закон от 27 сентября 2002 года N 5?ФКЗ распространяет свой запрет не только на участников избирательного процесса в общероссийских избирательных кампаниях, но и на всех остальных граждан Российской Федерации. В этой части запрет не может быть объяснен целью превенции недобросовестной предвыборной агитации. Граждане Российской Федерации, не участвующие прямо или опосредованно в ведении предвыборной агитации, необоснованно лишаются права инициировать референдум Российской Федерации и выразить на нем свою волю.
На наш взгляд, введение запрета на проведение референдума Российской Федерации накануне и в период общероссийских избирательных кампаний было бы оправданным, а соответствующее ограничение права граждан на участие в референдуме - соразмерным цели защиты прав и законных интересов добросовестных участников избирательного процесса только в том случае, если бы эту цель нельзя было достичь ни каким иным образом, кроме как путем введения такого запрета. Однако даже поверхностный анализ показывает, что цель недопущения использования механизма референдума в качестве недобросовестного средства предвыборной агитации могла бы быть достигнута федеральным законодателем гораздо проще, без тех "издержек", которые вытекают из Федерального конституционного закона от 27 сентября 2002 года N 5?ФКЗ. Федеральный законодатель имел возможность запретить одним и тем же субъектам одновременно являться инициаторами проведения референдума Российской Федерации и кандидатами (представителями кандидатов и избирательных объединений) в общероссийских избирательных кампаниях, одновременно вести предвыборную агитацию и агитацию по вопросам референдума Российской Федерации.
Можно привести показательную аналогию. В практике избирательных кампаний прошлых лет при совмещении выборов различного уровня (в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления) нередко отдельные кандидаты претендовали одновременно на несколько мандатов, таким образом получая преимущественный по сравнению с другими кандидатами доступ к средствам массовой информации. Федеральный законодатель не запретил одновременное участие гражданина в качестве кандидата на выборах разного уровня (такое ограничение права быть избранным было бы неоправданным, несоразмерным цели защиты прав иных кандидатов, поскольку эта цель достижима и без введения подобного ограничения). Федеральный законодатель закрепил в пункте 12 статьи 50 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" следующую норму: "В случае одновременного проведения на одной и той же территории нескольких избирательных кампаний и совпадения на указанных кампаниях периодов проведения агитации на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях зарегистрированный кандидат, выдвинутый одновременно в нескольких избирательных округах на разных выборах, вправе получить бесплатное эфирное время и бесплатную печатную площадь в государственных и муниципальных организациях телерадиовещания и периодических печатных изданиях в объеме, не превышающем объем, который должен быть предоставлен ему на выборах более высокого уровня".
Аналогично федеральный законодатель, регулируя в Федеральном конституционном законе "О референдуме Российской Федерации" и иных федеральных законах порядок и условия ведения агитации по вопросам референдума и предвыборной агитации, имел возможность заложить систему разумных запретов, препятствующих недобросовестному использованию отдельными гражданами или их объединениями права на участие в референдуме и избирательных прав, при этом не ограничивая право всех граждан Российской Федерации, в том числе не участвующих в ведении предвыборной агитации, инициировать референдум Российской Федерации и участвовать в нем.
Таким образом, установленный Федеральным конституционным законом от 27 сентября 2002 года N 5?ФКЗ "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" запрет на проведение референдума Российской Федерации накануне и в период общероссийской избирательной кампании нельзя признать оправданным, поскольку цель, достижением которой мотивировалось принятие данного Федерального конституционного закона, может быть достигнута и без введения такого категорического запрета. Соответствующее ограничение права граждан на участие в референдуме Российской Федерации нельзя признать соразмерным цели защиты прав и законных интересов других участников избирательного процесса или иной конституционно значимой цели, поскольку это ограничение распространено и на тех граждан, которые не являются участниками избирательного процесса и, следовательно, не могут злоупотреблять своим правом на участие в референдуме. Федеральный конституционный закон от 27 сентября 2002 года N 5?ФКЗ "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" необоснованно ограничивает право граждан Российской Федерации на участие в референдуме Российской Федерации, как высшем непосредственном выражении власти народа, и потому представляется не соответствующим Конституции Российской Федерации, её статьям 3 (часть 3), 32 (часть 2), 55 (часть 3).

Заместитель председателя Совета директоров по научной работе, к.ю.н.

А.А. Сергеев