|
Настоящая аналитическая записка подготовлена
Независимым институтом выборов в рамках научно-правового
исследования возможности принятия проекта федерального
закона "Об особых экономических зонах в Российской
Федерации", разработанного Министерством экономического
развития и торговли Российской Федерации. Предметом
рассмотрения при подготовке настоящей аналитической
записки являлась возможность закрепления в федеральном
законе предложенных Министерством экономического развития
и торговли Российской Федерации нормативных правовых
решений.
Изучение проекта федерального закона "Об особых
экономических зонах в Российской Федерации" (далее
- законопроекта) позволяет отметить следующее.
Целью подготовки законопроекта является создание нормативной
правовой базы для функционирования на территории Российской
Федерации особых (свободных) экономических зон с льготным
таможенным и налоговым режимом, на территории которых
будет стимулироваться развитие наукоемких отраслей
промышленности и обеспечиваться благоприятный инвестиционный
климат. Необходимо упорядочить складывающуюся практику
создания таких зон, обеспечить четкое правовое регулирование
системы экономических и административных отношений,
складывающихся на указанных территориях.
Законопроект представляет собой комплексный документ,
регулирующий широкий спектр вопросов, связанных с
созданием и функционированием особых экономических
зон, содержит в себе нормы конституционного, гражданского,
налогового, таможенного и иных отраслей права. Структура
законопроекта соответствует требованиям, предъявляемым
к технике построения федеральных законов. Вопросы,
регламентируемые законопроектом, несомненно, могут
составлять предмет нормативного правового регулирования
отдельного федерального закона. Вместе с тем ряд положений
законопроекта, на наш взгляд, не отличается должным
юридическим качеством, не согласуется с положениями
Конституции Российской Федерации и нуждается в принципиальной
корректировке. На наш взгляд, федеральный закон, регулирующий
порядок создания и статус особых экономических зон
на территории Российской Федерации, не может быть
принят в той редакции, которая предложена законопроектом.
Содержание отдельных положений законопроекта можно
оценить следующим образом.
1. Пункт 1 статьи 2 законопроекта определяет особую
экономическую зону как участок сухопутной территории
Российской Федерации. При этом из содержания данной
статьи и иных статей законопроекта однозначно не ясно,
должна ли эта зона составлять исключительно единую
территорию или допустимо, чтобы эта зона (участок)
состояла из отдельных дробных территорий, либо содержала
внутри себя территории, не входящие в состав особой
экономической зоны. Учитывая то, что законопроект
содержит ограничения по общей площади указанных зон
и устанавливает запреты на регистрацию в пределах
зон юридических лиц, деятельность которых не связана
с основным профилем особой экономической зоны, данный
вопрос представляется весьма важным. Однозначный ответ
на него должен содержаться в тексте законопроекта.
2. Согласно пункту 1 статьи 5 законопроекта создание
особой экономической зоны осуществляется решением
Правительства Российской Федерации. Таким образом,
предлагается законодательно делегировать федеральному
органу исполнительной власти право определять состав
и количество зон, в которых будут иметься изъятия
из общих, установленных в Российской Федерации таможенных
и налоговых режимов. По сути, это означает предоставление
Правительству Российской Федерации права устанавливать
налоговые льготы, поскольку общий объем этих льгот
законодательством не определен, зависит от решений
Правительства Российской Федерации о составе территорий
особых экономических зон. Полномочия Правительства
Российской Федерации по своему усмотрению предоставлять
той или иной территории статус зоны с особым налоговым
и таможенным режимом фактически никак не ограничены
в законопроекте.
Может быть поставлено под сомнение соответствие такого
предлагаемого нормативного правового решения принципу
разделения государственной власти, закрепленному в
статье 10 Конституции Российской Федерации. Во всяком
случае, можно предполагать негативное отношение федерального
законодателя к такому решению и возможность оспаривания
впоследствии его конституционности.
3. Как следует из пункта 2 статьи 5 законопроекта,
решение Правительства Российской Федерации о создании
особой экономической зоны принимается после заключения
соглашения между Правительством Российской Федерации,
органами исполнительной власти субъекта Российской
Федерации и органами местного самоуправления муниципальных
образований, на территории которых предполагается
создание особой экономической зоны. То есть создание
такой зоны, по сути, имеет договорной характер. Между
тем, обязательства органов местного самоуправления,
вытекающие из указанного соглашения, могут не относиться
к решению вопросов местного значения. Таким образом,
возникновение этих обязательств надо будет рассматривать
как наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями. Согласно же части 2
статьи 132 Конституции Российской Федерации наделение
органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями может производиться только путем издания
закона, но не путем заключения с органами местного
самоуправления соглашения.
Как было отмечено в Постановлении Конституционного
Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 года ╧
15-П по делу о проверке конституционности отдельных
положений Устава Курской области, из статьи 132 (часть
2) Конституции Российской Федерации следует, в частности,
что наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями может осуществляться
только законодателем - федеральным или законодателем
субъекта Российской Федерации и только в форме закона
с учетом установленного Конституцией Российской Федерации
разграничения предметов ведения и полномочий Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи
71, 72 и 73). В качестве одного из общих принципов
организации местного самоуправления это требование
закреплено и конкретизировано в Федеральном законе
"Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации". Таким образом, может
быть поставлена под сомнение конституционность участия
органов местного самоуправления в договорном механизме
создания особой экономической зоны, если это повлечет
возникновение дополнительных обязательств органов
местного самоуправления перед физическими или юридическими
лицами либо появление дополнительных функций, вмененных
органам местного самоуправления на соответствующей
территории.
4. Согласно пункту 1 статьи 6 законопроекта промышленно-производственные
особые экономические зоны создаются на участках территории
не более 10 квадратных километров. Предлагаемое ограничение
возможной площади особой экономической зоны представляется
существенным. Вместе с тем в приложенных к законопроекту
документах нет обоснований, со всей определенностью
доказывающих неэффективность создания особых экономических
зон большей площади. Кроме того, следует учитывать,
что различное по своему характеру промышленное производство
может требовать качественно разных производственных
площадей и площадей объектов сопутствующей инфраструктуры.
При этом нет прямой зависимости между площадью предприятия,
обусловленной технологией производства того или иного
профиля, и целесообразностью установления особых режимов
стимулирования деятельности и развития этого предприятия.
Представляется, что предлагаемое законопроектом ограничение
площади особой экономической зоны не было детально
выверено и просчитано с позиций практики.
Законопроект также не учитывает уже имеющуюся практику
функционирования особых экономических зон в границах
субъекта Российской Федерации - Калининградской области
и областного центра - города Магадана в соответствии
с Федеральными законами от 22 января 1996 года ╧ 13-ФЗ
"Об Особой экономической зоне в Калининградской
области" и от 31 мая 1999 года ╧ 104-ФЗ "Об
Особой экономической зоне в Магаданской области".
При рассмотрении данного вопроса с практической стороны
очевидно, что граница особой экономической зоны, совпадающая,
в частности, с таможенной границей Российской Федерации,
не может устанавливаться вне связи с имеющимся административно-территориальным
делением соответствующих территорий. При этом в границы
территорий особых экономических зон неизбежно будут
попадать необособленные территории непромышленного
назначения, используемые для проживания людей, удовлетворения
их социальных потребностей и т.д. При этом ограничение
общей допустимой площади особой экономической зоны
может создать существенные трудности, вынуждать принимать
неоптимальные с точки зрения практики решения о границах
зоны, приводить к появлению таможенных границ внутри
населенных пунктов и т.д. Представляется, что предлагаемое
законопроектом нормативное правовое решение нуждается
в дополнительном серьезном изучении.
5. Предложенный в абзаце втором пункта 2 статьи 6
законопроекта критерий целесообразности создания промышленно-производственных
зон, сформулированный как "потребность в финансовых
средствах бюджетов всех уровней бюджетной системы
Российской Федерации на создание промышленно-производственной
зоны", представляется юридически неопределенным.
Можно оценить потребность в объемах необходимых финансовых
средств, однако совершенно непонятно, каким образом
можно оценить необходимость того, чтобы эти средства
поступали из бюджетов не одного, а исключительно разных
уровней. Представляется необходимым исключить этот
критерий, либо уточнить его содержание.
6. Согласно пункту 2 статьи 10 законопроекта администрация
особой экономической зоны является органом исполнительной
власти, действующим под непосредственным руководством
главы этой администрации.
В соответствии с частью 1 статьи 77 Конституции Российской
Федерации в единую систему исполнительной власти в
Российской Федерации входят федеральные органы исполнительной
власти и органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации. В законопроекте должно быть прямо указано,
является указанная администрация федеральным органом
исполнительной власти или органом исполнительной власти
субъекта Российской Федерации. Существование иных
органов исполнительной власти в Российской Федерации,
кроме федеральных органов исполнительной власти и
органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, Конституцией Российской Федерации (статья
11) не допускается. Служащие администрации особой
экономической зоны должны являться либо федеральными
государственными служащими, либо государственными
служащими субъекта Российской Федерации.
Если администрация особой экономической зоны будет
являться органом исполнительной власти субъекта Российской
Федерации, то для обеспечения юридической корректности
такого правового решения будет необходимо внести дополнение
в Федеральный закон "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской
Федерации", согласно которому (часть первая преамбулы,
часть первая статьи 2) органы исполнительной власти
субъекта Российской Федерации создаются в соответствии
с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации,
но не в соответствии с федеральным законом.
Вопрос о принадлежности администрации особой экономической
зоны к числу органов исполнительной власти Российской
Федерации либо субъекта Российской Федерации должен
решаться законодателем с позиций практической целесообразности,
с учетом функций этого органа и требуемой координации
его работы с иными органами публичной власти. Принадлежность
администрации особой экономической зоны к числу органов
исполнительной власти субъекта Российской Федерации
не будет исключать возможности установления различных
по своему содержанию правовых механизмов взаимодействия
этой администрации с Правительством Российской Федерации
в рамках единой системы исполнительной власти в Российской
Федерации (часть 2 статьи 77 Конституции Российской
Федерации). Однако назначение главы администрации
особой экономической зоны Правительством Российской
Федерации (как предусмотрено в пункте 3 статьи 10
законопроекта) будет возможно только в случае придания
указанной администрации статуса федерального органа
исполнительной власти.
7. Согласно пункту 5 статьи 10 законопроекта численное
большинство в составе коллегиального органа управления
администрации особой экономической зоны формируется
из представителей органов власти субъекта Российской
Федерации, органов местного самоуправления, на территории
которых создается особая экономическая зона, представителей
федеральных органов исполнительной власти или их территориальных
подразделений. Данная норма вызывает серьезные сомнения.
Во-первых, непонятно, о каком собственно коллегиальном
органе управления идет речь, поскольку согласно пункту
2 той же статьи законопроекта руководство деятельностью
администрации осуществляет глава администрации. Органам
исполнительной власти присуще единоначалие в руководстве.
Коллегиальный же орган управления должен принимать
решения через механизм голосования его членов, что
присуще органам представительной власти.
Во-вторых, согласно статье 12 Конституции Российской
Федерации органы местного самоуправления не входят
в систему органов государственной власти. Это не исключает
возможности устанавливать федеральным законом различные
механизмы взаимодействия органов государственной власти
и органов местного самоуправления при решении вопросов
смежной компетенции. Представители органов местного
самоуправления могут входить в совещательные органы,
создаваемые при органах государственной власти. Однако
органы исполнительной власти (то есть исполнительные
органы государственной власти) не могут формироваться
из представителей органов местного самоуправления,
как предлагается в законопроекте.
8. Согласно пункту 7 статьи 10 законопроекта в своей
деятельности администрация особой экономической зоны
подотчетна Правительству Российской Федерации, а также
субъекту Российской Федерации и органам местного самоуправления,
на территории которых образована особая экономическая
зона, по вопросам, входящим в их компетенцию. Данная
норма не согласуется с положениями Конституции Российской
Федерации.
Публичная власть в Российской Федерации согласно статьям
3 (часть 2), 11, 12 Конституции Российской Федерации
может иметь форму федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации или органов местного самоуправления. Различные
уровни публичной власти действуют в соответствии с
разграничением предметов ведения и полномочий между
ними. Если администрация особой экономической зоны
будет являться федеральным органом исполнительной
власти, то она может быть подотчетна лишь Правительству
Российской Федерации, что не исключает возможности
установления федеральным законом механизмов взаимодействия
(но не подотчетности и административного подчинения)
администрации особой экономической зоны и иных органов
публичной власти.
9. Согласно пункту 2 статьи 12 законопроекта организации,
не являющиеся резидентами особой экономической зоны,
имеют право осуществлять предпринимательскую деятельность
на территории особой экономической зоны исключительно
посредством оказания банковских услуг и услуг общественного
питания. Непонятна логика такого запрета. Почему на
этой территории не может действовать, например, парикмахерская
или аптечный пункт или иная подобная организация,
осуществляющая предпринимательскую деятельность?
Согласно части 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации
в Российской Федерации гарантируется свобода экономической
деятельности. В соответствии с частью 1 статьи 34
Конституции Российской Федерации каждый имеет право
на свободное использование своих способностей и имущества
для предпринимательской и иной не запрещенной законом
экономической деятельности. Согласно части 3 статьи
55 Конституции Российской Федерации права и свободы
человека и гражданина могут быть ограничены федеральным
законом только в той мере, в какой это необходимо
в целях защиты основ конституционного строя, нравственности,
здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения
обороны страны и безопасности государства.
Предлагаемое законопроектом ограничение свободы той
предпринимательской деятельности, которая не препятствует
функционированию профильного производства особой экономической
зоны, очевидно, не служит достижению ни одной из указанных
конституционно значимых целей. Меры государственного
стимулирования профильной экономической деятельности
в особой экономической зоне могут не распространяться
на иную предпринимательскую деятельность. При этом
нет какой-либо оправданной необходимости запрещать
осуществление иной предпринимательской деятельности.
Следовательно, такое ограничение не согласуется с
положениями Конституции Российской Федерации.
В ходе работы над законопроектом вопрос о допустимости
осуществления на территории особой экономической зоны
непрофильной предпринимательской деятельности необходимо
решать в тесной увязке с вопросами о предельно допустимой
территории такой зоны (от этого зависит состав объектов,
которые могут оказаться в черте зоны) и о механизме
обретения субъектом предпринимательской деятельности
права на получение экономических льгот.
10. Нормативные решения статьи 13 законопроекта, устанавливающей
порядок регистрации юридических лиц в особой экономической
зоне, представляются концептуально неверными.
Законопроект предлагает модель, согласно которой обретение
организацией статуса юридического лица, зарегистрированного
в особой экономической зоне, автоматически влечет
включение этой организации в число лиц, имеющих право
на получение государственных мер экономического стимулирования
(в число резидентов особой экономической зоны). При
этом регистрация иных юридических лиц в этой зоне
не допускается. Таким образом, смешиваются два совершенно
разных по своей правовой природе действия: регистрация
в качестве юридического лица и включение в число субъектов,
имеющих право на льготы.
Однако организации, приобретшей статус юридического
лица до создания на соответствующей территории особой
экономической зоны, с позиций гражданского законодательства,
нет никакой необходимости перерегистрироваться. Более
того, суть создания особой экономической зоны состоит
в том, что она будет функционировать на базе уже существовавших
предприятий, чья деятельность свидетельствует о необходимости
применения к ним государственных мер экономического
стимулирования. При этом их перерегистрация будет
означать смену субъекта, в отношении которого применяется
стимулирование, что вряд ли целесообразно и оправданно.
Кроме того, законопроект фактически запрещает регистрацию
иных юридических лиц с юридическим адресом на территории
особой экономической зоны. Это нарушает положения
Конституции Российской Федерации, гарантирующие свободу
экономической деятельности. Очевидно, что приобретение
прав резидента особой экономической зоны не должно
смешиваться с обретением права юридического лица.
Согласно пункту 5 анализируемой статьи законопроекта
резидент особой экономической зоны не вправе совершать
сделки, не связанные с ведением предпринимательской
деятельности на территории этой зоны; сделки, совершенные
с нарушением этого ограничения, включая сделки, заключенные
за пределами особой экономической зоны, предлагается
считать ничтожными. Во-первых, здесь допущена путаница.
Место заключения сделки может не совпадать с местом
исполнения сделки. Местом заключения сделки в рамках
хозяйственной деятельности по профилю особой экономической
зоны может быть иная территория (например, по месту
нахождения поставщика, покупателя, иного контрагента),
при этом предметом сделки может быть продукция, произведенная
в особой экономической зоне в соответствии с целями
создания этой зоны. Таким образом, место заключения
сделки не должно быть критерием ее действительности.
Во-вторых, вызывает серьезные сомнения сама попытка
установления статуса резидентов особой экономической
зоны как юридических лиц со специальной правоспособностью.
Согласно части второй пункта 1 статьи 49 Гражданского
кодекса Российской Федерации коммерческие организации,
за исключением унитарных предприятий и иных видов
организаций, предусмотренных законом, могут иметь
гражданские права и нести гражданские обязанности,
необходимые для осуществления любых видов деятельности,
не запрещенных законом. Таким образом, общим правилом
является универсальная правоспособность юридических
лиц, являющихся коммерческими организациями.
Резиденты особой экономической зоны согласно анализируемому
законопроекту, по сути, не являются особым видом организаций.
Они могут иметь различную организационно-правовую
форму, предусмотренную законом, при этом государственному
стимулированию подлежит лишь их предпринимательская
деятельность по основному профилю особой экономической
зоны. При наличии возможности раздельного учета результатов
хозяйственной деятельности - связанной с профилем
особой экономической зоны и не связанной с этим профилем
- нет разумной необходимости отступать от общего правила
об универсальной правоспособности коммерческой организации
и вводить необоснованные ограничения свободы экономической
деятельности. Стимулироваться же должна только та
предпринимательская деятельность, которая отвечает
заданным критериям.
Таким образом, представляется необходимым пересмотреть
нормативные правовые решения, содержащиеся в статье
13 законопроекта. Обретение организацией статуса резидента
особой экономической зоны не должно связываться с
ее регистрацией в качестве юридического лица. Стимулирование
только той хозяйственной деятельности, которая соответствует
профилю особой экономической зоны, не должно влечь
ограничение правоспособности юридических лиц и введение
необоснованных запретов на занятие иной предпринимательской
деятельностью.
11. Вызывает сомнение необходимость наличия в законопроекте
статьи 15, регулирующей деятельность органов государственного
контроля на территории особой экономической зоны.
Соответствующие вопросы уже урегулированы в налоговом,
таможенном и ином федеральном законодательстве. Статья
15 законопроекта, по сути, не содержит специальных
норм, отличающихся от общих норм действующего федерального
законодательства. Содержательной ценности указанная
статья практически не имеет.
12. Статья 16 законопроекта, на наш взгляд, содержит
нормы, не отвечающие требованиям четкости и конкретности
регулирования. Например, согласно пункту 1 статьи
"документы, необходимые для экспертизы и согласования
проектной документации по инвестиционным проектам,
представляются в администрацию особой экономической
зоны". При этом не ясно, о каких документах идет
речь, кто будет определять их состав, в чем должна
заключаться экспертиза и т.д. Подобное чрезмерно обобщенное
регулирование может привести либо к пробелам в правовой
базе функционирования особых экономических зон, либо
к неограниченной свободе усмотрения правоприменителей,
которые будут определять фактическое содержание общих
норм закона.
13. Пункт 3 статьи 19 законопроекта устанавливает
неопределенный по своему содержанию состав правонарушения,
влекущего ответственность в форме лишения резидента
особой экономической зоны права на получение налоговых
льгот. Отсутствие конкретизированных оснований ответственности
ограничивает дискреционные полномочия суда, который
может разрешать споры, связанные с лишением льгот.
В соответствии с правовой позицией Постановления Конституционного
Суда Российской Федерации от 12 марта 2001 г. ╧ 4-П
по делу о проверке конституционности ряда положений
Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)",
статьи 49 Федерального закона "О несостоятельности
(банкротстве) кредитных организаций", а также
статей 106, 160, 179 и 191 Арбитражного процессуального
кодекса Российской Федерации в связи с запросом арбитражного
суда Челябинской области, жалобами граждан и юридических
лиц отсутствие в законе, устанавливающем основания
применения санкций, конкретного регулирования приводит
к ограничению дискреционных полномочий судов и нарушает
требования статьи 10 Конституции Российской Федерации.
Представляется необходимым конкретно перечислить условия
и ограничения, нарушение которых влечет указанные
меры ответственности.
14. Статья 21 законопроекта не устанавливает каких-либо
дополнительных, не предусмотренных действующим законодательством
гарантий защиты деятельности инвесторов в особой экономической
зоне. По сути, данная статья законопроекта бессодержательна.
15. Согласно пункту 1 статьи 23 законопроекта федеральные
законы и иные нормативные правовые акты Российской
Федерации, ухудшающие условия деятельности резидентов
особой экономической зоны, не применяются в течение
срока действия статуса особой экономической зоны.
Во-первых, понятие "ухудшающие условия деятельности"
является недостаточно определенным. Из текста нормы
не ясно, идет ли речь только об изменении налогового
и таможенного законодательства или речь может идти
также об изменениях иного законодательства (например,
трудового, природоохранного, административного и т.д.),
если эти изменения приводят к возникновению у субъектов
предпринимательской деятельности дополнительных обязательств.
Кроме того, если новый федеральный закон отменяет
действие прежнего федерального закона и сам, в свою
очередь, согласно анализируемой норме не подлежит
применению, то чем будут регулироваться соответствующие
правоотношения? Анализируемая норма законопроекта
может создать на практике почву для коллизий и споров.
Представляется необходимым распространить данную норму
лишь на таможенное законодательство и законодательство
о налогах и сборах, а также уточнить смысл этой нормы.
16. Представляется необходимым редакционно доработать
главу 5 (статьи 24-32) законопроекта. В данной главе
нет необходимости дублировать положения, содержащиеся
в Таможенном кодексе Российской Федерации, достаточно
лишь отсылок к нему. Положения главы должны состоять
из особенных норм, дополняющих регулирование, основанное
на Таможенном кодексе Российской Федерации.
17. Статья 33 законопроекта бессодержательна, не дополняет
чем-либо регулирование ответственности за нарушение
положений федерального закона.
18. Многие положения законопроекта нуждаются в редакционной
правке. Например, использование в тексте федерального
закона аббревиатур недопустимо. В тексте законопроекта
имеются отсылки к документам, правовой статус которых
неясен (например, в пункте 4 статьи 9). Некоторые
используемые в законопроекте выражения не соответствует
правилам законодательной техники. По тексту встречаются
лингвистические ошибки.
Анализ законопроекта позволяет придти к выводу о
том, что данный документ должен пройти серьезную доработку
по содержанию норм и предлагаемым концептуальным подходам
к решению правовых проблем, прежде чем ему может быть
придан статус федерального закона.
|
