|
Официальная оценка соответствия положений
федерального закона Конституции Российской Федерации
может быть дана только Конституционным Судом Российской
Федерации после вступления федерального закона в силу,
в случае рассмотрения надлежащего обращения в соответствии
со статьей 125 Конституции Российской Федерации. В
настоящем экспертном заключении предлагается аналитический
прогноз возможности и вероятности оспаривания конституционности
отдельных нормативных положений проекта федерального
закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", внесенного
в Государственную Думу Президентом Российской Федерации
31 декабря 2002 г. и принятого Государственной Думой
в первом чтении 21 февраля 2003 г. (далее - законопроекта)
на основе правовых позиций, изложенных в ранее принятых
актах Конституционного Суда Российской Федерации.
В данном аспекте могут быть рассмотрены следующие
нормативные положения законопроекта:
1) В соответствии с пунктами 1, 3 статьи 10 законопроекта
местное самоуправление осуществляется на всей территории
Российской Федерации в городских, сельских поселениях,
городских округах, муниципальных районах; в городах
федерального значения Москве и Санкт-Петербурге местное
самоуправление может осуществляться в границах внутригородских
территорий. Таким образом, законопроект устанавливает
закрытый перечень территорий осуществления местного
самоуправления. Это подтверждается и абзацем восьмым
пункта 1 статьи 2 законопроекта, согласно которому
муниципальное образование может иметь вид городского,
сельского поселения, муниципального района, городского
округа, внутригородской территории города федерального
значения. Существование иного вида муниципального
образования законопроект не допускает.
В ходе обсуждения законопроекта высказывались различные
точки зрения по поводу соответствия такого законодательного
решения части 1 статьи 131 Конституции Российской
Федерации, согласно которой местное самоуправление
осуществляется в городских, сельских поселениях и
на других территориях с учетом исторических и иных
местных традиций. Данная конституционная норма оставляет
открытым перечень территорий осуществления местного
самоуправления, не предусматривает установления федеральным
законом закрытого перечня таких территорий, предполагает
учет исторических и иных местных традиций при осуществлении
местного самоуправления, то есть в том числе при решении
задачи выбора конкретных территорий, на которых организуется
местное самоуправление.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации
от 24 января 1997 года N 1-П по делу о проверке конституционности
Закона Удмуртской Республики "О системе органов
государственной власти в Удмуртской Республике"
были сформулированы правовые позиции, в соответствии
с которыми определение уровня, на котором создаются
муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало,
насколько возможно, приближению органов местного самоуправления
к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов
местного значения, подлежащих передаче в ведение местного
самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению
вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые
по своему существу относятся к полномочиям органов
государственной власти, - может быть различным и зависит
от особенностей тех или иных субъектов Российской
Федерации.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации
от 15 января 1998 года N 3-П по делу о проверке конституционности
ряда статей Конституции Республики Коми и Закона "Об
органах исполнительной власти в Республике Коми"
было отмечено, что обозначение в Конституции Республики
Коми уровней, на которых местные выборные представительные
органы осуществляют функции местного самоуправления,
при истолковании данной нормы как исключающей создание
таких органов на более низком территориальном уровне
не согласуется с целью приближения местного самоуправления
к населению и препятствует населению других территорий
в осуществлении права на местное самоуправление, что
не соответствует статье 131 (часть 1) Конституции
Российской Федерации.
Согласно пункту "н" части 1 статьи 72, части
2 статьи 76 Конституции Российской Федерации общие
принципы организации местного самоуправления в Российской
Федерации устанавливаются федеральными законами и
принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов
Российской Федерации. При этом по смыслу положений
пункта "в" статьи 71 и части 3 статьи 55
Конституции Российской Федерации регулирование права
граждан на осуществление местного самоуправления,
а также ограничение указанного права в конституционно
значимых целях осуществляются исключительно федеральными
законами.
Системное истолкование приведенных конституционных
положений с учетом их интерпретации в ранее принятых
актах Конституционного Суда Российской Федерации позволят
сделать следующие выводы.
Законопроект допускает осуществление местного самоуправления
как в городских, сельских поселениях, так и на более
высоком территориальном уровне - в муниципальном районе,
объединяющем территории нескольких поселений. В субъектах
Российской Федерации - городах федерального значения
местное самоуправление может осуществляться на уровне
ниже поселенческого. При этом законопроект достаточно
гибко регулирует вопросы территориальной организации
местного самоуправления, не препятствуя определению
конкретных территорий муниципальных образований с
учетом исторических условий, местных традиций и принципов
организации местного самоуправления, обеспечивающих
приближение местного самоуправления к населению и
реализацию права граждан на участие в осуществлении
местного самоуправления.
Кроме того, регулирование федеральным законом вопросов
выбора оптимальной территориальной организации местного
самоуправления относится к установлению общих принципов
организации местного самоуправления и при вышеназванных
условиях адекватно задачам, вытекающим из пункта "в"
статьи 71, пункта "н" части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации. Таким образом, вряд
ли может быть сделан вывод о нарушении такими положениями
федерального закона прав местного самоуправления.
В указанной части законопроект представляется не противоречащим
Конституции Российской Федерации.
2) Согласно пункту 5 статьи 22 законопроекта представительный
орган муниципального образования обязан назначить
местный референдум в течение 30 дней со дня поступления
документа о выдвижении инициативы в проведении местного
референдума. В случае если местный референдум не назначен
представительным органом местного самоуправления в
установленные сроки, назначение референдума производится
судом на основании обращения граждан, главы муниципального
образования, органов государственной власти субъекта
Российской Федерации или прокурора. В случае если
местный референдум назначен судом, полномочия избирательной
комиссии муниципального образования по проведению
местного референдума осуществляет избирательная комиссия
субъекта Российской Федерации, а полномочия местной
администрации по обеспечению проведения местного референдума
- исполнительный орган государственной власти субъекта
Российской Федерации. Таким образом, законопроект
предусматривает для случая, когда местный референдум
назначен судом, передачу полномочий органов местного
самоуправления по обеспечению проведения местного
референдума органам государственной власти субъекта
Российской Федерации.
Согласно Конституции Российской Федерации местное
самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно,
органы местного самоуправления не входят в систему
органов государственной власти (статья 12); местное
самоуправление обеспечивает самостоятельное решение
населением вопросов местного значения (часть 1 статьи
130). Как было отмечено в Постановлении Конституционного
Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 года N
15-П по делу о проверке конституционности отдельных
положений Устава (Основного Закона) Курской области,
из прямого предписания Конституции Российской Федерации
следует, что вопросы местного значения могут и должны
решать именно органы местного самоуправления или население
непосредственно, а не органы государственной власти.
Такая правовая позиция также была выражена Конституционным
Судом Российской Федерации в Постановлениях от 24
января 1997 года N 1?П по делу о проверке конституционности
Закона Удмуртской Республики "О системе органов
государственной власти в Удмуртской Республике"
и от 15 января 1998 года N 3-П по делу о проверке
конституционности ряда статей Конституции Республики
Коми и Закона Республики Коми "Об органах исполнительной
власти в Республике Коми". Как указал Конституционный
Суд Российской Федерации, на органы государственной
власти возлагается обязанность создавать необходимые
правовые, организационные, материально-финансовые
и другие условия для становления и развития местного
самоуправления и оказывать содействие населению в
осуществлении права на местное самоуправление.
Тот факт, что представительный орган муниципального
образования не назначил местный референдум в установленные
сроки, не дает оснований для недоверия исполнительному
органу муниципального образования и избирательной
комиссии муниципального образования. Следовательно,
отсутствуют какие-либо оправдания изъятия у этих органов
местного самоуправления имманентных полномочий. Если
исполнительный орган муниципального образования и
избирательная комиссия муниципального образования
не будут исполнять ненадлежащим образом указанные
полномочия, то эти полномочия должны исполняться в
том порядке, который определен Федеральным законом
"Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Более того, статья 31 указанного Федерального закона
предусматривает в этом случае возможность расформирования
избирательной комиссии муниципального образования
судом.
Таким образом, действующее федеральное законодательство
уже содержит достаточно эффективные правовые механизмы,
гарантирующие проведение местного референдума. Предусмотренный
в последнем предложении пункта 5 статьи 22 законопроекта
дополнительный правовой механизм, предусматривающий
передачу полномочий органов местного самоуправления
органам государственной власти субъектов Российской
Федерации, представляется не соответствующим Конституции
Российской Федерации (статье 12, части 1 статьи 130).
3) Согласно пункту 2 статьи 34 законопроекта наличие
в структуре органов местного самоуправления представительного
органа муниципального образования, главы муниципального
образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного
органа муниципального образования) является обязательным,
за исключением случаев, предусмотренных законопроектом.
Таким образом, законопроект задает в главных чертах
структуру органов местного самоуправления муниципального
образования, предусматривая существование представительного
органа, исполнительно-распорядительного органа и главы
муниципального образования. В статьях 35-37 законопроекта
определяется разграничение полномочий названных органов,
а также устанавливаются элементы системы сдержек и
противовесов в их взаимоотношениях.
Между тем, согласно части 1 статьи 131 Конституции
Российской Федерации структура органов местного самоуправления
определяется населением самостоятельно. Статья 10
Конституции Российской Федерации не распространяет
на органы местного самоуправления принцип разделения
государственной власти на законодательную, исполнительную
и судебную.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации
от 1 февраля 1996 года N 3-П по делу о проверке конституционности
ряда положений Устава - Основного Закона Читинской
области была признана не соответствующей Конституции
Российской Федерации норма Устава области, предписывающая
органам местного самоуправления образовывать свои
исполнительные органы. Как отметил Конституционный
Суд Российской Федерации, Конституция Российской Федерации
(статья 12) не включает органы местного самоуправления
в систему органов государственной власти и предусматривает,
что их структура определяется населением самостоятельно
(статья 131, часть 1), в соответствии с федеральными
законами, законами и иными нормативными актами субъектов
Российской Федерации, устанавливающими общие принципы
организации местного самоуправления (статья 72, пункт
"н" части 1; статья 76, часть 2). Федеральный
закон от 28 августа 1995 года "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
не содержит понятия "исполнительные органы местного
самоуправления" и, требуя в обязательном порядке
наличия выборных органов муниципальных образований,
оставляет создание других органов на усмотрение самих
местных сообществ (глава III "Органы местного
самоуправления и должностные лица местного самоуправления").
Рассматриваемый законопроект является проектом федерального
закона, а не закона субъекта Российской Федерации.
Федеральным законом, в отличие от закона субъекта
Российской Федерации, может осуществляться регулирование
права граждан на осуществление местного самоуправления
и ограничение этого права в конституционно значимых
целях (пункт "в" статьи 71, часть 3 статьи
55 Конституции Российской Федерации).
Конституционный Суд Российской Федерации в указанном
выше Постановлении фактически согласился с правомерностью
решения, содержащегося в ныне действующей редакции
Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации",
предусматривающего обязательность наличия представительного
органа местного самоуправления в каждом муниципальном
образовании. Развивая соответствующее регулирование,
анализируемый законопроект предлагает установить обязательность
наличия в каждом муниципальном образовании также исполнительно-распорядительного
органа и главы муниципального образования - высшего
должностного лица местного самоуправления.
Однако обязательность наличия представительного (выборного)
органа местного самоуправления следует из части 2
статьи 130 Конституции Российской Федерации, согласно
которой местное самоуправление осуществляется гражданами
через формы непосредственной демократии, а также через
выборные и другие органы местного самоуправления.
При этом обязательность включения в число других органов
местного самоуправления исполнительно-распорядительного
органа и главы муниципального образования (выступающего
на правах самостоятельного органа местного самоуправления
- как было отмечено в Определении Конституционного
Суда Российской Федерации от 26 сентября 1996 г. N
92-О по запросу Государственной Думы Ярославской области)
не следует из Конституции Российской Федерации. По
смыслу норм статей 12, 131 (части 1) Конституции Российской
Федерации определение конкретного состава других (невыборных)
органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления - прерогатива самих муниципальных
образований.
Таким образом, нельзя исключать возможность оспаривания
конституционности пункта 2 статьи 34 законопроекта
в части установления им обязательности наличия в структуре
органов местного самоуправления главы муниципального
образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного
органа местного самоуправления). Окончательную оценку
конституционности данной нормы законопроекта (либо
ее конституционное истолкование, обязательное для
правоприменителя) вправе дать Конституционный Суд
Российской Федерации.
4) Согласно абзацу второму пункта 5 статьи 34 законопроекта
назначение и обеспечение проведения местного референдума
или схода граждан по вопросу определения структуры
органов местного самоуправления вновь образованного
муниципального образования осуществляются органами
государственной власти субъекта Российской Федерации
при наличии соответствующей инициативы жителей муниципального
образования. Абзацы третий и четвертый указанного
пункта регламентируют условия и порядок назначения
и проведения местного референдума в этом случае. При
этом полномочия органов местного самоуправления по
назначению и проведению местного референдума передаются
органам государственной власти субъекта Российской
Федерации.
Как уже отмечалось в пункте 2 настоящего экспертного
заключения, передача полномочий органов местного самоуправления
органам государственной власти субъектов Российской
Федерации не соответствует статьям 12, 130 (часть
1) Конституции Российской Федерации.
Структура органов местного самоуправления согласно
законопроекту должна закрепляться в уставе муниципального
образования. Следовательно, референдум по вопросу
определения структуры органов местного самоуправления
может рассматриваться исключительно как референдум
по отдельным принципиальным положениям устава муниципального
образования перед его принятием. После образования
нового муниципального образования в соответствии со
статьей 35 настоящего законопроекта и Федеральным
законом "Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации" должны пройти выборы представительного
органа муниципального образования. Сформированный
представительный орган муниципального образования
вправе по собственной инициативе вынести проект устава
муниципального образования для его принятия на местный
референдум. Представительный орган муниципального
образования также вправе по собственной инициативе
назначить местный референдум по основным положениям
проекта устава муниципального образования перед его
принятием.
Население вправе инициировать путем сбора подписей
в порядке, установленном Федеральным законом "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан Российской Федерации",
местный референдум по принятию устава муниципального
образования или по основным положениям проекта устава
муниципального образования, определяющим структуру
органов местного самоуправления. В этом случае представительный
орган муниципального образования будет обязан назначить
такой референдум. Таким образом, действующее федеральное
законодательство предоставляет населению реальную
возможность определить структуру органов местного
самоуправления на референдуме.
Установление в абзацах втором, третьем и четвертом
пункта 5 статьи 34 законопроекта дополнительного правового
механизма назначения местного референдума по вопросу
определения структуры органов местного самоуправления,
заключающегося в передаче полномочий представительного
органа муниципального образования по назначению местного
референдума органам государственной власти субъекта
Российской Федерации, нельзя признать оправданным.
Может быть оспорено соответствие этих положений Конституции
Российской Федерации, её статьям 12, 130 (часть 1).
5) Согласно подпункту 1 пункта 3 статьи 35 законопроекта
представительный орган муниципального района может
состоять из депутатов представительных органов соответствующих
поселений, избираемых представительными органами поселений
из своего состава в соответствии с равной независимо
от численности населения поселений нормой представительства
от каждого поселения, определенной уставом муниципального
района, и глав поселений. По буквальному смыслу данной
нормы законопроекта допускается, чтобы в муниципальном
образовании - муниципальном районе представительный
орган формировался из представителей поселений, входящих
в состав муниципального района, на основе неравного
представительства граждан, то есть в соответствии
с равной нормой представительства от каждого поселения
независимо от численности населения.
Между тем, согласно части 2 статьи 130 Конституции
Российской Федерации местное самоуправление осуществляется
гражданами путем референдума, выборов, других форм
прямого волеизъявления, через выборные и другие органы
местного самоуправления. Таким образом, Конституция
Российской Федерации признает обязательными использование
механизма свободных выборов при осуществлении местного
самоуправления и наличие выборного органа в структуре
органов местного самоуправления. Этим обеспечивается
роль свободных выборов как высшего непосредственного
выражения власти народа (часть 3 статьи 3 Конституции
Российской Федерации).
Правовые позиции, определяющие конституционные принципы
формирования органов народного представительства,
были сформулированы в Постановлениях Конституционного
Суда Российской Федерации от 23 марта 2000 года N
4?П по делу о проверке конституционности части второй
статьи 3 Закона Оренбургской области "О выборах
депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области",
от 10 июня 1998 года N 17-П по делу о проверке конституционности
отдельных положений Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации" и от
22 января 2002 года N 2-П по делу о проверке конституционности
ряда статей Конституции Республики Татарстан и Закона
Республики Татарстан "О выборах народных депутатов
Республики Татарстан" в связи с жалобой гражданина
М.М. Салямова.
В соответствии с этими правовыми позициями образуемые
в Российской Федерации путем свободных выборов органы
народного представительства должны формироваться исключительно
на основе всеобщего равного и прямого избирательного
права при тайном голосовании. Таким образом, механизм
формирования представительного органа муниципального
района, предусмотренный подпунктом 1 пункта 3 статьи
35 законопроекта, не является свободными выборами.
Отсюда следует, что в муниципальном районе при выборе
такого варианта формирования представительного органа
согласно законопроекту может отсутствовать выборный
орган местного самоуправления и не использоваться
механизм свободных выборов при осуществлении местного
самоуправления. Это не согласуется с положениями части
3 статьи 3, части 2 статьи 130 Конституции Российской
Федерации.
Не согласуется с названными правовыми позициями Конституционного
Суда Российской Федерации и неравное представительство
населения в представительном органе муниципального
района в случае его формирования в соответствии с
равной нормой представительства от каждого поселения
независимо от численности населения. Члены представительного
органа муниципального района будут представлять разное
число граждан, в зависимости от численности жителей
поселения, тем самым не будет обеспечено справедливое
народное представительство в этом органе. В Постановлении
же Конституционного Суда Российской Федерации от 22
января 2002 г. N 2-П, принятом в связи с жалобой гражданина
М.М. Салямова, указывалось на недопустимость неравного
и искаженного - с точки зрения конституционного содержания
- представительства граждан в представительном органе.
Таким образом, подпункт 1 пункта 3 статьи 35 законопроекта
представляется не соответствующим Конституции Российской
Федерации, её статьям 3 (части 2 и 3), 130 (часть
2).
6) Согласно пункту 3 статьи 37 законопроекта условия
контракта для главы местной администрации муниципального
района (городского округа) утверждаются представительным
органом муниципального района (городского округа)
в части, касающейся осуществления полномочий по решению
вопросов местного значения, и законом субъекта Российской
Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных
государственных полномочий, переданных органам местного
самоуправления федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации.
Согласно абзацу второму пункта 5 той же статьи состав
конкурсной комиссии, рассматривающей кандидатуры на
должность главы местной администрации, в муниципальном
районе (городском округе) утверждается представительным
органом муниципального района (городского округа)
и законодательным (представительным) органом государственной
власти субъекта Российской Федерации; решение о включении
представителей органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в состав конкурсной комиссии
муниципального района (городского округа) принимается
законодательным (представительным) органом государственной
власти субъекта Российской Федерации по представлению
высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти) субъекта Российской
Федерации; число представителей органов государственной
власти субъекта Российской Федерации в составе конкурсной
комиссии муниципального района (городского округа)
не может составлять более одной трети от установленного
числа членов конкурсной комиссии.
Согласно подпункту 2 пункта 11 той же статьи контракт
с главой местной администрации может быть расторгнут
в судебном порядке на основании заявления высшего
должностного лица (руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти) субъекта Российской
Федерации - в связи с нарушением условий контракта
в части, касающейся осуществления отдельных государственных
полномочий, переданных органам местного самоуправления
федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации.
Ссылка на данные нормы содержится также в абзаце втором
пункта 4 статьи 34 законопроекта.
По смыслу статей 12 и 130 Конституции Российской Федерации
местное самоуправление самостоятельно в пределах собственных
полномочий и организационно обособлено от системы
органов государственной власти. Органы местного самоуправления
и должностные лица местного самоуправления обретают
свои полномочия в результате волеизъявления населения
муниципального образования, выраженного через формы
непосредственной или представительной демократии,
а не по воле органов государственной власти.
Правовые позиции, отрицающие возможность участия органов
государственной власти субъектов Российской Федерации
в процедурах формирования органов местного самоуправления,
избрания или назначения должностных лиц местного самоуправления,
были высказаны в ряде актов Конституционного Суда
Российской Федерации, в частности, в Постановлениях
от 24 января 1997 года N 1?П по делу о проверке конституционности
Закона Удмуртской Республики "О системе органов
государственной власти в Удмуртской Республике"
и от 15 января 1998 года N 3-П по делу о проверке
конституционности ряда статей Конституции Республики
Коми и Закона Республики Коми "Об органах исполнительной
власти в Республике Коми", а также в Определениях
от 11 июня 1999 года по запросу Главы Республики Коми
о проверке конституционности ряда статей Закона Республики
Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми",
от 8 октября 1999 года по жалобе гражданина М.И. Баранова
на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи
18 Закона Республики Северная Осетия - Алания "О
местном самоуправлении в Республике Северная Осетия
- Алания", от 2 ноября 2000 года по запросу Верховного
суда Кабардино-Балкарской Республики о проверке конституционности
отдельных положений Конституции Кабардино-Балкарской
Республики и Закона Кабардино-Балкарской Республики
"О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской
Республике", от 15 мая 2001 года по жалобе гражданина
Б.А. Ревазова на нарушение его конституционных прав
статьями 1 и 2 Закона Республики Северная Осетия -
Алания "О внесении изменений и дополнений в Закон
Республики Северная Осетия - Алания" "О
местном самоуправлении в Республике Северная Осетия
- Алания" и в ряде других актов.
Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской
Федерации местное население вправе самостоятельно
(непосредственно или через избранные им органы местного
самоуправления), без вмешательства органов государственной
власти и государственных должностных лиц формировать
состав органов местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления.
Согласно части 2 статьи 132 Конституции Российской
Федерации реализация органами местного самоуправления
переданных им отдельных государственных полномочий
подконтрольна государству. Однако данная конституционная
норма не может служить оправданием для вмешательства
органов государственной власти субъектов Российской
Федерации в процессы назначения должностных лиц местного
самоуправления и расторжения трудовых договоров, заключенных
между органами местного самоуправления и должностными
лицами местного самоуправления. Положения, содержащиеся
в пункте 3, абзаце втором пункта 5 и подпункте 2 пункта
11 статьи 37 законопроекта представляются не соответствующими
Конституции Российской Федерации.
7) Согласно статье 48 законопроекта муниципальные
правовые акты могут быть отменены или их действие
может быть приостановлено в части, регулирующей осуществление
органами местного самоуправления отдельных государственных
полномочий, переданных им федеральными законами и
законами субъектов Российской Федерации, уполномоченным
органом государственной власти Российской Федерации
(уполномоченным органом государственной власти субъекта
Российской Федерации). При этом законопроект не устанавливает
оснований для отмены или приостановления действия
органами государственной власти муниципальных правовых
актов, изданных по вопросам осуществления органами
местного самоуправления отдельных государственных
полномочий. Таким образом, законопроект наделяет органы
государственной власти правом отмены или приостановления
действия указанных актов по своему усмотрению, исходя
не только из задачи обеспечения законности, но и из
соображений целесообразности.
Возможность наделения органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями с передачей
необходимых для их осуществления материальных и финансовых
средств прямо предусмотрена Конституцией Российской
Федерации (часть 2 статьи 132); при этом реализация
переданных полномочий подконтрольна государству. Однако
осуществление органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий не меняет конституционного
статуса этих органов, как самостоятельных в осуществлении
своих полномочий и не входящих в систему органов государственной
власти (статья 12 Конституции Российской Федерации).
Изданные по вопросам осуществления отдельных государственных
полномочий муниципальные правовые акты, противоречащие
законодательству, в силу части 2 статьи 15 Конституции
не имеют юридической силы и могут быть отменены судом
в установленном порядке. Можно согласиться с правовым
решением, предложенным в пункте 3 статьи 21 законопроекта,
согласно которому в случае выявления нарушений требований
законов по вопросам осуществления органами местного
самоуправления или должностными лицами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий уполномоченные
государственные органы вправе давать письменные предписания
по их устранению, обязательные для исполнения органами
местного самоуправления и должностными лицами местного
самоуправления; при этом указанные предписания могут
быть обжалованы в судебном порядке. Такие предписания
будут являться правоприменительными актами, указывающими
на допущенное органами местного самоуправления нарушение
закона; при этом не будет исключаться судебная проверка
обоснованности этих предписаний, а отмена опротестованного
муниципального правового акта будет возможно только
в судебном порядке.
Однако предоставление органам государственной власти
права во внесудебном порядке, по своему произвольному
усмотрению отменять муниципальные правовые акты или
приостанавливать их действие - нарушает статус местного
самоуправления как самостоятельного уровня публичной
власти в Российской Федерации, организационно обособленного
от государственной власти. Указанные положения статьи
48 законопроекта представляются не соответствующими
Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130
(части 1 и 2), 132 (часть 2).
8) Статья 75 законопроекта предусматривает возможность
временного возложения отдельных государственных полномочий
органов местного самоуправления на органы государственной
власти субъектов Российской Федерации. Это возможно,
согласно законопроекту, в случаях: 1) если решения
органов местного самоуправления создают угрозу массового
нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу
жизни, здоровью и безопасности граждан; 2) если в
связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной
ситуацией органы местного самоуправления отсутствуют
и (или) не могут быть сформированы в соответствии
с федеральным законом; 3) если вследствие решений,
действий (бездействия) органов местного самоуправления
возникает просроченная задолженность муниципальных
образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных
обязательств, определенная в порядке, установленном
Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая
30 процентов собственных доходов бюджета муниципального
образования в отчетном году; 4) если при реализации
полномочий за счет предоставления субвенций местным
бюджетам органами местного самоуправления допускается
установленное соответствующим судом нецелевое расходование
бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской
Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых
актов. При этом указанная статья регламентирует порядок
временной передачи полномочий органов местного самоуправления
органам государственной власти субъектов Российской
Федерации.
Согласно Конституции Российской Федерации местное
самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно
(статья 12); органы местного самоуправления самостоятельно
решают вопросы местного значения, в том числе управляют
муниципальной собственностью, формируют, утверждают
и исполняют местный бюджет, устанавливают местные
налоги и сборы, осуществляют охрану общественного
порядка (статья 132, часть 1). Конституция Российской
Федерации не предусматривает возможности временного
возложения полномочий органов местного самоуправления
на органы государственной власти субъектов Российской
Федерации.
В соответствии с правовой позицией Постановления Конституционного
Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 года N
15-П по делу о проверке конституционности отдельных
положений Устава (Основного Закона) Курской области
из прямого предписания Конституции Российской Федерации
следует, что вопросы местного значения могут и должны
решать именно органы местного самоуправления или население
непосредственно, а не органы государственной власти.
Это исключает возможность передачи полномочий по решению
вопросов местного значения, указанных в части 1 статьи
132 Конституции Российской Федерации, органам государственной
власти субъектов Российской Федерации.
В случае если решения органов местного самоуправления
создают угрозу массового нарушения прав и свобод человека
и гражданина, угрозу жизни, здоровью и безопасности
граждан, эти решения могут быть отменены в судебном
порядке, а издавшие их органы местного самоуправления
или должностные лица местного самоуправления привлечены
к ответственности в установленном законом порядке.
Случай, когда в связи со стихийным бедствием, катастрофой,
иной чрезвычайной ситуацией органы местного самоуправления
отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии
с федеральным законом, должен быть урегулирован Федеральным
конституционным законом "О чрезвычайном положении"
в соответствии со статьей 56 Конституции Российской
Федерации. Федеральный закон, устанавливающий общие
принципы организации местного самоуправления в Российской
Федерации, может содержать для этого случая отсылку
к данному Федеральному конституционному закону.
В случаях совершения бюджетных правонарушений, указанных
в подпунктах 3 и 4 пункта 1 анализируемой статьи законопроекта,
к органам местного самоуправления могут быть применены
финансовые санкции и иные меры ответственности, предусмотренные
законодательством, в том числе предусмотренные статьями
72-74 законопроекта меры ответственности органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
перед государством. Возможность применения таких мер
ответственности нашла свое подтверждение в Постановлении
Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября
1997 года по делу о проверке конституционности пункта
3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995
года "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации". Кроме
того, методологически ошибочно применение гражданско-правовых
методов правового регулирования в сфере конституционного
и муниципального права. Санкции в конституционных
и муниципальных правоотношениях не могут копировать
механизмы банкротства субъектов предпринимательской
деятельности.
Таким образом, приведенный анализ показывает отсутствие
оснований, оправдывающих передачу имманентных полномочий
органов местного самоуправления (пусть даже временную
и с оговоркой о нескольких неотъемлемых полномочиях
органов местного самоуправления) органам государственной
власти субъектов Российской Федерации. Положения статьи
75 законопроекта представляются не соответствующими
Конституции Российской Федерации, её статьям 12, 130,
132 (часть 1), 133.
9) Статьей 79 законопроекта предусмотрена возможность
выбора субъектами Российской Федерации - городами
федерального значения Москвой и Санкт-Петербургом
варианта организации местного самоуправления на их
территориях, заключающегося в осуществлении местного
самоуправления общегородскими органами местного самоуправления
в границах муниципальных образований, совпадающих
с границами субъектов Российской Федерации - городов
федерального значения. Законопроект фактически предусматривает
возможность создания общегородских государственно-муниципальных
органов, одновременно обладающих как полномочиями
органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, так и полномочиями органов местного самоуправления.
Согласно части 2 статьи 11 Конституции Российской
Федерации государственную власть в субъектах Российской
Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной
власти, а не органы местного самоуправления. Согласно
статье 12 Конституции Российской Федерации местное
самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий
и организационно обособленно от органов государственной
власти.
Согласно части 2 статьи 132 Конституции Российской
Федерации органы местного самоуправления могут наделяться
законом отдельными государственными полномочиями с
передачей необходимых для их осуществления материальных
и финансовых средств. Данная конституционная норма
исключает возможность передачи органам местного самоуправления
всей совокупности государственных полномочий субъекта
Российской Федерации. В Постановлении Конституционного
Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. N 3-П
по делу о проверке конституционности ряда статей Конституции
Республики Коми и Закона "Об органах исполнительной
власти в Республике Коми" было указано на недопустимость
"передачи органам местного самоуправления не
отдельных, а всей совокупности государственных полномочий
либо отдельных полномочий без их конкретизации в законе".
Пункт 2 статьи 79 законопроекта номинально говорит
о возможности наделения общегородских органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями,
но фактически предусматривает возможность передачи
органам местного самоуправления всей совокупности
государственных полномочий субъекта Российской Федерации,
что нельзя оценить иначе, как попытку обойти предписания
Конституции Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации в статье 76 (части
2, 4) устанавливает право субъектов Российской Федерации
на издание законов при осуществлении правового регулирования
в рамках предметов совместного с Российской Федерацией
ведения и предметов своего исключительного ведения.
Наличие у субъектов Российской Федерации законодательных
полномочий является следствием федеративного характера
российского государства (часть 1 статьи 1 Конституции
Российской Федерации). Полномочия законодательных
органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, заключающиеся в возможности издавать акты
особой значимости - законы, не могут быть переданы
органам местного самоуправления, поскольку эти полномочия
имманентны законодательным органам государственной
власти, составляют их неотъемлемую компетенцию.
В соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции Российской
Федерации в пределах ведения Российской Федерации
и полномочий Российской Федерации по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации федеральные органы исполнительной власти
и органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации образуют единую систему исполнительной власти
в Российской Федерации. По смыслу же статьи 12 Конституции
Российской Федерации органы местного самоуправления
не могут входить в единую систему исполнительной власти
в Российской Федерации. Это исключает возможность
передачи органам местного самоуправления всего объема
полномочий органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации - городов федерального значения
Москвы и Санкт-Петербурга, поскольку при этом будет
невозможно одновременно обеспечить соблюдение требований
статьи 77 (части 2) и статьи 12 Конституции Российской
Федерации.
Согласно части 2 статьи 95 Конституции Российской
Федерации в Совет Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации входят по два представителя от
каждого субъекта Российской Федерации: по одному от
представительного и исполнительного органов государственной
власти. Таким образом, Конституция Российской Федерации
прямо называет органы государственной власти, управомоченные
направить своих представителей в состав Совета Федерации,
и не предусматривает возможности передачи соответствующих
прав органам местного самоуправления.
Таким образом, положения пунктов 2, 3 статьи 79 законопроекта,
представляются не соответствующими Конституции Российской
Федерации, ее статьям 11 (часть 2), 12, 76 (части
2, 4), 77 (часть 2), 95 (часть 2), 132 (часть 2).
Тот факт, что выбор этого варианта поставлен в зависимость
от содержания устава города федерального значения,
не меняет правовой квалификации указанных положений.
Выводы:
1. Основная часть положений законопроекта может квалифицироваться
как система общих принципов организации местного самоуправления
в Российской Федерации и не входит в противоречие
с Конституцией Российской Федерации.
2. Законопроект не содержит положений, дословно повторяющих
положения федеральных законов, ранее признанных неконституционными
Конституционным Судом Российской Федерации. Однако
отдельные положения законопроекта по содержанию норм
представляются не соответствующими Конституции Российской
Федерации с точки зрения правовых позиций, сформулированных
в ранее принятых актах Конституционного Суда Российской
Федерации. В случае принятия и вступления в силу федерального
закона конституционность этих положений может быть
оспорена в порядке, установленном статьей 125 Конституции
Российской Федерации и Федеральным конституционным
законом "О Конституционном Суде Российской Федерации".
3. Положения законопроекта, наделяющие органы государственной
власти субъектов Российской Федерации правами: по
участию в процедуре назначения главы местной администрации,
обеспечению проведения местного референдума в ряде
особых случаев, временному исполнению полномочий органов
местного самоуправления - могут быть исключены из
законопроекта на последующих стадиях его принятия
либо оспорены после вступления федерального закона
в силу как не соответствующие Конституции Российской
Федерации.
4. Положения законопроекта, предусматривающие возможность
выбора в субъектах Российской Федерации - городах
федерального значения Москве и Санкт-Петербурге варианта
осуществления местного самоуправления и исполнения
полномочий органов государственной власти субъектов
Российской Федерации общегородским органами местного
самоуправления, представляются не соответствующими
Конституции Российской Федерации. Эти положения могут
быть исключены из законопроекта на последующих стадиях
его принятия либо оспорены в Конституционном Суде
Российской Федерации после вступления федерального
закона в силу. В последнем случае выбор такого варианта
организации публичной власти в субъекте Российской
Федерации - городе федерального значения и его закрепление
в уставе соответствующего субъекта Российской Федерации
будут сопряжены с риском утраты легитимности сформированных
на основании этих положений органов публичной власти
в случае дисквалификации Конституционным Судом Российской
Федерации этих положений федерального закона и устава
субъекта Российской Федерации.
|
