|
Проект федерального закона N 312423-3
"Об осуществлении гастрольно-концертной деятельности
в области музыкального шоу-бизнеса" (далее -
законопроект), внесенный в Государственную Думу Федерального
Собрания Российской Федерации депутатами Государственной
Думы А.Ю. Вульфом и И.Д. Кобзоном предлагает урегулировать
на уровне специального федерального закона вопросы
организации и осуществления гастрольно-концертной
деятельности на территории Российской Федерации. По
содержанию законопроекта можно дать следующее заключение.
Основная идея законопроекта состоит в установлении
механизма государственной аккредитации организаций,
осуществляющих гастрольно-концертную деятельность.
Согласно законопроекту такая деятельность сможет осуществляться
лишь организациями, имеющими государственную аккредитацию;
при этом любое лицо, имеющее намерение провести концертно-зрелищное
мероприятие, будет обязано заключать договор с такой
организацией, выступающей посредником между артистами
(творческими коллективами) и владельцами концертных
площадок (статьи 5, 6 законопроекта). Законопроект
также предлагает ряд мер по защите прав потребителей
при проведении мероприятий музыкального шоу-бизнеса,
а в части определения ответственности за нарушение
предлагаемых положений - отсылает к иным актам законодательства
Российской Федерации, устанавливающим конкретные виды
юридической ответственности.
Следует признать обоснованной выраженную в пояснительной
записке к законопроекту озабоченность по поводу отсутствия
должного правового регулирования рынка услуг музыкального
шоу-бизнеса, массовых нарушений прав потребителей
на этом рынке и авторских прав артистов, а также иных
правонарушений. Однако предлагаемые законодательные
решения имеющихся проблем должны строго соответствовать
Конституции Российской Федерации и не входить в противоречие
с Гражданским кодексом Российской Федерации, федеральным
антимонопольным законодательством и законодательством
об авторском праве и смежных правах.
Конституция Российской Федерации гарантирует единство
экономического пространства в Российской Федерации,
свободное перемещение товаров, услуг и финансовых
средств, поддержку конкуренции, свободу экономической
деятельности (часть 1 статьи 8). Эти положения, относящиеся
к основам конституционного строя Российской Федерации,
должны предопределять общие подходы к регулированию
рынка всех видов услуг, осуществляемому федеральным
законодателем в соответствии с пунктами "в",
"о" статьи 71, частью 1 статьи 76 Конституции
Российской Федерации. Кроме того, должны обеспечиваться
свобода массовой информации, запрет цензуры, предоставление
каждому права на свободное использование своих способностей
и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной
законом экономической деятельности, недопущение экономической
деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную
конкуренцию, свобода литературного, художественного
и других видов творчества (часть 5 статьи 29, части
1 и 2 статьи 34, часть 1 статьи 44 Конституции Российской
Федерации).
Статья 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации
допускает ограничение прав и свобод человека и гражданина
федеральным законом только в той мере, в какой это
необходимо в целях защиты основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных интересов
других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности
государства. По смыслу данной конституционной нормы,
выявленному в ряде актов Конституционного Суда Российской
Федерации, в частности в Определении от 1 апреля 2003
года N 4-П в связи с жалобой гражданки И.В. Выставкиной,
возможные ограничения федеральным законом свободы
предпринимательской деятельности и свободы договора
должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными,
пропорциональными, соразмерными и необходимыми для
защиты конституционно значимых ценностей, в том числе
частных и публичных прав и законных интересов других
лиц, носить общий и абстрактный характер и не затрагивать
само существо конституционного права, т.е. не ограничивать
пределы и применение основного содержания соответствующих
конституционных норм.
Предлагаемые законопроектом правовые решения следует
оценить как ограничения свободы предпринимательской
деятельности и свободы договора, причем эти ограничения
нельзя признать соразмерными конституционно значимым
целям, а также нельзя признать согласующимися с общими
началами гражданского законодательства Российской
Федерации. В соответствии с пунктом 1 статьи 49 Гражданского
кодекса Российской Федерации коммерческие организации,
за исключением унитарных предприятий и иных видов
организаций, предусмотренных законом, могут иметь
гражданские права и нести гражданские обязанности,
необходимые для осуществления любых видов деятельности,
не запрещенных законом; отдельными видами деятельности,
перечень которых определяется законом, юридическое
лицо может заниматься только на основании специального
разрешения (лицензии).
Противоречат указанной норме Гражданского кодекса
Российской Федерации положения законопроекта, запрещающие
коммерческим организациям, не имеющим государственной
аккредитации, заниматься организацией концертно-зрелищных
мероприятий. Пункт 1 статьи 17 Федерального закона
"О лицензировании отдельных видов деятельности"
устанавливает исчерпывающий перечень видов деятельности,
подлежащих лицензированию; данный перечень не включает
в себя деятельность по организации и проведению концертно-зрелищных
мероприятий. Согласно пункту 3 той же статьи Федерального
закона введение лицензирования иных видов деятельности
возможно только путем внесения дополнений в предусмотренный
данным Федеральным законом перечень видов деятельности,
на осуществление которых требуются лицензии.
В законопроекте фактически произведена подмена юридического
института лицензирования отдельного вида деятельности
иным юридическим институтом - государственной аккредитации
субъекта деятельности, поскольку законопроект рассматривает
такую аккредитацию как разрешение на осуществление
соответствующей деятельности, а отсутствие аккредитации
- как запрет на ее осуществление. Тем самым делается
попытка обойти предписания Федерального закона "О
лицензировании отдельных видов деятельности"
(его статей 2, 4, 5, 17 и др.), нарушив их дух и смысл.
Согласно данному Федеральному закону лицензирование
заключается в выдаче лицензирующим органом юридическому
лицу или индивидуальному предпринимателю специального
разрешения на осуществление конкретного вида деятельности
при обязательном соблюдении лицензионных требований
и условий. Институт государственной аккредитации субъекта
экономической деятельности имеет качественно иную
правовую природу.
Государственная аккредитация организации или индивидуального
предпринимателя означает не разрешение на занятие
определенным видом деятельности, а официальное признание
государственным органом по аккредитации компетентности
этой организации или индивидуального предпринимателя
выполнять определенные работы или оказывать определенные
услуги. Государственная аккредитация служит лишь официальным
подтверждением качества особых видов работ и услуг.
Механизм государственной аккредитации применяется
в тех случаях, когда в силу специфики определенных
работ и услуг их качество не может быть наглядным,
трудно определимо без специальной объективной предварительной
проверки. Так, в соответствии с действующим федеральным
законодательством подлежат государственной аккредитации
лица, выполняющие работы и оказывающие услуги: научные
(статья 5 Федерального закона "О науке и государственной
научно-технической политике), образовательные (статьи
12, 33 Закона Российской Федерации "Об образовании"),
медицинские (статья 21 Федерального закона "О
медицинском страховании граждан в Российской Федерации"),
аудиторские (статья 20 Федерального закона "Об
аудиторской деятельности"), метрологические и
сертификационные (статья 31 Федерального закона "О
техническом регулировании") и некоторые другие.
При этом правовое содержание института государственной
аккредитации (признания компетентности лица и должного
качества выполняемых им работ или оказываемых им услуг)
состоит не в разрешении на занятие определенной деятельностью,
а в подтверждении статуса лица, дающего право на определенные
льготы (например, налоговые льготы аккредитованным
научным организациям) или право на выдачу этим лицом
официальных документов (например, документов государственного
образца об образовании). В анализируемом законопроекте
же государственная аккредитация рассматривается именно
как разрешение на организацию и проведение концертно-зрелищных
мероприятий, что не соответствует содержанию данного
правового института. Кроме того, государственная аккредитация
организации, выступающей посредником между артистами,
владельцами концертных площадок и зрителями, представляется
лишенной юридического смысла, поскольку при этом невозможно
предварительно проверить качество тех услуг, которые
будут предложены потребителям в течение всего срока
деятельности посреднической организации. В данном
случае институтом государственной аккредитации неправомерно
подменен институт лицензирования.
Предлагаемое законопроектом установление закрытого
перечня организаций, имеющих государственную аккредитацию
по осуществлению гастрольно-концертной деятельности,
неправомерно ограничивает свободу конкуренции и будет
способствовать монополизации рынка соответствующих
услуг. Понуждение лица, желающего провести концертно-зрелищное
мероприятие, к заключению договора с одной из таких
организаций необоснованно ограничивает свободу договора.
Запрет на осуществление гастрольно-концертной деятельности
в области музыкального шоу-бизнеса на территории Российской
Федерации без государственной аккредитации (статья
12 законопроекта) ограничивает свободу экономической
деятельности, а также свободу художественного творчества.
Таким образом, законопроект входит в противоречие
с Конституцией Российской Федерации (её статьями 8
(часть 1), 34 (части 1 и 2), 44 (части 1 и 2), 55
(часть 3)), а также положениями Гражданского кодекса
Российской Федерации и Федерального закона "О
конкуренции и ограничении монополистической деятельности
на товарных рынках". Ограничения конституционных
прав граждан на занятие предпринимательской и иной
не запрещенной законом экономической деятельностью,
а также свободы творчества нельзя признать обоснованными
и соразмерными конституционно значимым целям.
Можно отметить и иные недостатки законопроекта.
Так сфера регулирования предлагаемого закона, определенная
в статьях 1 и 2 законопроекта как "гастрольно-концертная
деятельность в области музыкального шоу-бизнеса",
представляется юридически неопределенной. Законопроект
не содержит четких и однозначных критериев, отграничивающих
такую деятельность от оказания иных услуг зрелищного
характера. Не обладает должной четкостью и понятие
"профессиональные эстрадные артисты и музыкальные
коллективы" (абзац второй статьи 2). Это потребует
от правоприменителя принятия решений, уточняющих круг
субъектов, подпадающих под регулирование закона.
Вместе с тем из конституционных принципов равенства
и справедливости вытекает требование определенности,
ясности, недвусмысленности правовой нормы, поскольку
иное не может обеспечить ее единообразное применение,
не исключает неограниченное усмотрение в правоприменительной
практике, и, следовательно, неизбежно ведет к произволу,
а значит - к нарушению принципов равенства, а также
верховенства закона. Данная правовая позиция выражена
в ряде актов Конституционного Суда Российской Федерации,
в том числе в Постановлениях от 25 апреля 1995 года
по делу о проверке конституционности частей первой
и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР, от 5 июля
2001 года по делу о проверке конституционности Постановления
Государственной Думы от 28 июня 2000 года и др.
Абзац второй пункта 1 статьи 13 законопроекта, определяющий
какие концертно-зрелищные мероприятия не допускаются
к проведению, фактически означает введение предварительной
цензуры, что не соответствует части 5 статьи 29 Конституции
Российской Федерации. Предварительная цензура в качестве
временного ограничения может применяться лишь в условиях
официально введенного чрезвычайного положения (статья
12 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном
положении"). Очевидно, в целях законопроекта
мог бы использоваться механизм юридической ответственности
за действия, нарушающие закон, посягающие на общественную
нравственность или иные правоохраняемые ценности,
но не механизм предварительной цензуры.
Законопроект не предлагает каких-либо дополнительных
инструментов юридической ответственности за нарушение
его предписаний. В результате чего все его строгие
запреты приобретают декларативный характер.
Таким образом, предлагаемые законопроектом правовые
решения представляются неконституционными и неприемлемыми,
что, однако, не отрицает необходимости наведения порядка
на рынке концертно-зрелищных услуг, в том числе путем
специального законодательного регулирования.
Недопустима подмена юридического механизма лицензирования
отдельных видов деятельности механизмом государственной
аккредитации субъектов деятельности. Вызывает сомнения
и возможность решения поставленных проблем путем включения
гастрольно-концертной деятельности в число лицензируемых
видов деятельности (путем внесения дополнения в Федеральный
закон "О лицензировании отдельных видов деятельности").
Согласно статье 4 указанного Федерального закона к
лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности,
осуществление которых может повлечь за собой нанесение
ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан,
обороне и безопасности государства, культурному наследию
народов Российской Федерации и регулирование которых
не может осуществляться иными методами, кроме как
лицензированием. Вопрос о возможности отнесения к
таким видам деятельности проведения концертно-зрелищных
мероприятий требует отдельного глубокого изучения.
Представляется, что решение проблем, обозначенных
депутатами Государственной Думы А.Ю. Вульфом и И.Д.
Кобзоном, должно осуществляться путем развития гражданского
законодательства, в том числе об авторском праве и
смежных правах, о защите прав потребителей, а также
путем обеспечения действенной юридической ответственности
за правонарушения.
|
