Предложения Независимого института выборов
по проекту федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации",
внесенному в Государственную Думу
Президентом Российской Федерации 31 декабря 2002 г.

Проект федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - законопроект), внесенный в Государственную Думу Президентом Российской Федерации 31 декабря 2002 г., представляет собой новую редакцию Федерального закона от 28 августа 1995 г., имеющего то же наименование. Целью разработки законопроекта являлось решение проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления в Российской Федерации, ее развитию, а также приведению системы местного самоуправления в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Одной из основных идей законопроекта является разграничение полномочий и ответственности за их осуществление между муниципальными образованиями различного территориального уровня. Соответствующие положения законопроекта основаны на результатах работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Законопроект представляет собой плод длительной, кропотливой работы группы специалистов, учитывает практику организации местного самоуправления в Российской Федерации последних лет. Законопроект имеет удовлетворительное юридическое качество, является целостным документом, отличающимся внутренним единством. Многие новеллы законопроекта направлены на усиление демократического потенциала российского местного самоуправления, наполнение реальным содержанием его конституционных основ, повышение уровня гарантий прав граждан Российской Федерации на участие в осуществлении местного самоуправления.
Законопроект, в числе иных вопросов регулирует особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Соответствующие положения законопроекта направлены на системное закрепление таких особенностей в целях обеспечения единства городского хозяйства и социальной инфраструктуры в городах федерального значения. Вместе с тем ряд указанных положений законопроекта, на наш взгляд, нуждается в совершенствовании.
Могут быть предложены следующие поправки к законопроекту:

1. В статье 10:
Пункт 1 после слов "муниципальных районах", дополнить словами "на внутригородских территориях городов федерального значения".
Пункт 3 исключить.

Обоснование.
Понятие "внутригородская территория города федерального значения" определено абзацем седьмым пункта 1 статьи 2 законопроекта как часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления. Согласно абзацу восьмому пункта 1 статьи 2 законопроекта внутригородская территория города федерального значения является разновидностью муниципального образования. Осуществление местного самоуправления в границах внутригородских территорий - не просто возможный, а единственно возможный вариант осуществления местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Поэтому пункт 3 статьи 10 является логически излишним, а перечень разновидностей муниципальных образований, содержащийся в пункте 1 данной статьи, должен быть дополнен указанием на внутригородские территории городов федерального значения.

2. Пункт 1 статьи 11 после подпункта 15 дополнить абзацем следующего содержания:
"Границы муниципальных образований - внутригородских территорий городов федерального значения устанавливаются в соответствии с требованиями, определенными законами соответствующих субъектов Российской Федерации - городов федерального значения."

Обоснование.
Введение в пункт 1 статьи 11 законопроекта такой специальной нормы необходимо в целях недопущения внутренней коллизии в законопроекте. Пункт 1 законопроекта определяет общие требования к установлению границ поселений, городских округов и муниципальных районов. Эти требования не могут быть в полном объеме распространены на внутригородские территории городов федерального значения в силу специфики этих муниципальных образований. Так, например, согласно подпункту 1 указанного пункта территория субъекта Российской Федерации, за исключением малонаселенных территорий, разграничивается между поселениями. Однако территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга не могут быть разграничены между поселениями, поскольку муниципальными образованиями в этих городах будут являться части поселений (в соответствии с понятиями, введенными абзацами вторым, седьмым и восьмым пункта 1 статьи 2 законопроекта).
Вместе с тем в законопроекте отсутствует специальная норма, определяющая требования к установлению границ внутригородских территорий в городах федерального значения. Предлагаемое дополнение устраняет этот пробел. Такие требования будут устанавливаться законами соответствующих субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Предлагаемое дополнение будет являться гарантией прав местного самоуправления, поскольку в соответствии с этой нормой принятию индивидуальных законодательных решений о границах конкретных муниципальных образований на внутригородских территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга будет предшествовать утверждение законодателями соответствующих субъектов Российской Федерации объективных критериев - требований к содержанию таких решений.
Кроме того, отсылка к статье 11 законопроекта содержится в переходных положениях (пункт 4 статьи 85 законопроекта). Следовательно, специальная норма, касающаяся требований к установлению границ муниципальных образований - внутригородских территорий городов федерального значения, с точки зрения правил законодательной техники, должна содержаться именно в статье 11.

3. Статью 13 дополнить пунктом 8 следующего содержания:
"8. Преобразование муниципальных образований - внутригородских территорий городов федерального значения осуществляется в соответствии с законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения с учетом мнения населения, выраженного представительными органами муниципальных образований."

Обоснование.
Статья 13 законопроекта определяет формы учета мнения населения при преобразовании муниципальных образований всех видов, кроме муниципальных образований - внутригородских территорий городов федерального значения. Не восполняет этого пробела и пункт 4 статьи 79 законопроекта. Вместе с тем законодательное решение этого вопроса необходимо в целях обеспечения гарантий права населения участвовать в определении территориальной организации местного самоуправления (часть 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации), а также в целях недопущения субъективизма и неоднозначного толкования норм законов.
Границы муниципальных образований - внутригородских территорий городов федерального значения (то есть, по сути, границы административных районов городов федерального значения) в определенной степени условны. Условна и принадлежность жителей городов федерального значения к тому или иному местному сообществу, поскольку единство города как социума не должно предполагать качественной дифференциации интересов его жителей по признаку места жительства в пределах города. Поэтому использовать в данном случае для выявления мнения населения исключительно механизм референдума будет неоправданно сложно (учитывая и то, что явка на голосование более 50 процентов граждан, обладающих избирательным правом, необходимая для принятия решения на референдуме в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в городах федерального значения, как правило, не обеспечивается). В данном случае целесообразно использовать тот же механизм, который предусмотрен законопроектом для муниципального района - выражение мнения населения через представительный орган. Это не будет исключать права жителей инициировать проведения соответствующего местного референдума путем сбора подписей.

4. Статью 35 дополнить новым пунктом 6 следующего содержания:
"6. Численность депутатов представительного органа муниципального образования - внутригородской территории городов федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее числа, установленного законом субъекта Российской Федерации - города федерального значения.";
Пункты 6 - 16 статьи 35 считать соответственно пунктами 7-17.

Обоснование.
Статья 35 законопроекта определяет минимально допустимую численность депутатов представительных органов муниципальных образований всех видов, кроме муниципальных образований - внутригородских территорий городов федерального значения. Не восполняет этот пробел и статья 79 законопроекта. Получается, что в представительном органе такого муниципального образования может быть любое число депутатов (например, 2 или 3), что не соответствует принципам народного представительства в органах публичной власти.
Предлагаемая поправка восполняет этот пробел. Поскольку территории таких муниципальных образований (следовательно, и численность жителей муниципальных образований) будут согласно законопроекту определяться законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения, то логично соответствующее требование к минимально допустимой численности представительных органов устанавливать также законами этих субъектов Российской Федерации.

5. Статью 79 изложить в редакции:
"Статья 79. Особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге
1. В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется на внутригородских территориях в условиях сохранения единства городского хозяйства, обеспечения согласованного управления и бесперебойного функционирования общегородских систем жизнеобеспечения населения.
2. Определение границ муниципальных образований - внутригородских территорий городов федерального значения, их объединение или преобразование осуществляется законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих территорий. Общегородские органы местного самоуправления в городах федерального значения не создаются.
3. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге перечень вопросов местного значения и состав муниципальной собственности определяются законом субъекта Российской Федерации. К вопросам местного значения не могут быть отнесены вопросы, которые в соответствии с законами городов федерального значения имеют общегородское значение. Вопросы местного значения не могут быть переданы на решение органам государственной власти городов федерального значения. Установленные настоящим Федеральным законом вопросы местного значения, решение которых не отнесено к компетенции органов местного самоуправления муниципальных образований - внутригородских территорий городов федерального значения, решаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
4. Система органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований - внутригородских территорий городов федерального значения определяется уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом и обеспечивает реализацию функций, соответствующих предметам ведения муниципальных образований. Порядок формирования органов местного самоуправления, порядок избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований - внутригородских территорий городов федерального значения в соответствии с законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
5. Источники доходов бюджетов муниципальных образований - внутригородских территорий городов федерального значения определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. При этом за муниципальными образованиями должны закрепляться на постоянной основе собственные доходы их бюджетов, обеспечивающие решение вопросов местного значения, отнесенных к ведению этих муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом города федерального значения и бюджетами муниципальных образований осуществляется в соответствии с законами городов федерального значения.
6. В составе бюджетов субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга создаются городские фонды финансовой поддержки муниципальных образований. Распределение средств городского фонда финансовой поддержки муниципальных образований осуществляется в соответствии с методикой, утверждаемой законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Нормативы выделения дотаций из городского фонда финансовой поддержки муниципальных образований для различных видов муниципальных образований - внутригородских территорий городов федерального значения не могут отличаться от среднего норматива по субъекту Российской Федерации - городу федерального значения более, чем на пятьдесят процентов.
7. Установленные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, доходные источники местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. При этом налоги, отнесенные законами субъектов Российской Федерации к числу налогов субъектов Российской Федерации - городов федерального значения в качестве изъятия из общего перечня местных налогов, предусмотренных законодательством Российской Федерации, подлежат зачислению в городские фонды финансовой поддержки муниципальных образований и расходуются путем их распределения между бюджетами муниципальных образований в целях выравнивания бюджетной обеспеченности."

Обоснование.
1) Статьей 79 законопроекта предусмотрена возможность выбора субъектами Российской Федерации - городами федерального значения Москвой и Санкт-Петербургом варианта организации местного самоуправления на их территориях, заключающегося в осуществлении местного самоуправления общегородскими органами местного самоуправления в границах муниципальных образований, совпадающих с границами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения. Законопроект фактически предусматривает возможность создания общегородских государственно-муниципальных органов, одновременно обладающих как полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так и полномочиями органов местного самоуправления. Данные положения законопроекта, содержащиеся в пунктах 2, 3 статьи 79, представляются не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 11 (часть 2), 12, 76 (части 2, 4), 77 (часть 2), 95 (часть 2), 132 (часть 2).
Согласно части 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, а не органы местного самоуправления. Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий и организационно обособленно от органов государственной власти.
Согласно части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Данная конституционная норма исключает возможность передачи органам местного самоуправления всей совокупности государственных полномочий субъекта Российской Федерации. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ряда статей Конституции Республики Коми и Закона "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" было указано на недопустимость "передачи органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в законе". Пункт 2 статьи 79 законопроекта номинально говорит о возможности наделения общегородских органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, но фактически предусматривает возможность передачи органам местного самоуправления всей совокупности государственных полномочий субъекта Российской Федерации, что нельзя оценить иначе, как попытку обойти предписания Конституции Российской Федерации, нарушив их дух и смысл.
Конституция Российской Федерации в ст. 76 (части 2, 4) устанавливает право субъектов Российской Федерации на издание законов при осуществлении правового регулирования в рамках предметов совместного с Российской Федерацией ведения и предметов своего исключительного ведения. Наличие у субъектов Российской Федерации законодательных полномочий является следствием федеративного характера российского государства (часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации). Полномочия законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, заключающиеся в возможности издавать акты особой значимости - законы, не могут быть переданы органам местного самоуправления, поскольку эти полномочия имманентны законодательным органам государственной власти, составляют их неотъемлемую компетенцию.
В соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. По смыслу же статьи 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не могут входить в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Это исключает возможность передачи органам местного самоуправления всего объема полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, поскольку при этом будет невозможно одновременно обеспечить соблюдение требований статьи 77 (части 2) и статьи 12 Конституции Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Таким образом, Конституция Российской Федерации прямо называет органы государственной власти, управомоченные направить своих представителей в состав Совета Федерации, и не предусматривает возможности передачи соответствующих прав органам местного самоуправления.
Таким образом, предложенный в статье 79 законопроекта вариант осуществления местного самоуправления в городах федерального значения общегородскими органами местного самоуправления следует признать юридически несостоятельным. Тот факт, что выбор этого варианта поставлен в зависимость от содержания устава города федерального значения, не меняет сути дела. Никакое содержание устава субъекта Российской Федерации не может оправдывать правовые модели, нарушающие требования Конституции Российской Федерации. Соответствующие положения необходимо исключить из законопроекта, что и предлагает данная поправка.
2) Согласно последнему предложению пункта 5 статьи 79 законопроекта установленные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами городов федерального значения к источникам доходов муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации - городов федерального значения. Эта норма должна распространяться на местные налоги и сборы.
Конституция Российской Федерации непосредственно не определяет, какие налоги и сборы относятся к числу местных. Этот вопрос решается федеральным законодательством о налогах и сборах. В соответствии с пунктом 3 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам; передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии. Таким образом, не исключено установление федеральным законом с учетом специфики того или иного региона Российской Федерации разного перечня вопросов местного значения, решаемых населением через систему местного самоуправления, и соответственно разного перечня источников доходов местных бюджетов.
В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге с учетом требований обеспечения единства городского хозяйства и социальной инфраструктуры возможна и оправдана унификация системы региональных и местных налогов и сборов. Такая унификация может быть осуществлена путем отнесения в федеральном законодательстве конкретных налогов и сборов на территориях субъектов Российской Федерации - городов федерального значения к числу региональных, с предоставлением органам государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения права закреплять за муниципальными образованиями на постоянной основе доли соответствующих налогов. При этом также может быть решена задача аккумулирования соответствующих средств налогообложения в фонде финансовой поддержки муниципальных образований и дифференцированного распределения этих средств между бюджетами внутригородских муниципальных образований.
Вместе с тем предоставление федеральным законом субъектам Российской Федерации - городам федерального значения права разграничить своими законами перечни региональных и местных налогов и сборов не должно приводить к допустимости произвольного сужения органами государственной власти этих субъектов Российской Федерации доходной базы бюджетов муниципальных образований, что может умалить конституционные права местного самоуправления. Федеральный закон должен либо установить пределы усмотрения органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения при разграничении перечней региональных и местных налогов и сборов, либо предусмотреть иные адекватные правовые механизмы, гарантирующие недопустимость произвольного сужения финансовой базы местного самоуправления.
В качестве такого механизма данная поправка предлагает установить, что суммы налогов и сборов, отнесенные законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения в качестве изъятия из общего перечня местных налогов и сборов к числу региональных налогов и сборов, подлежат зачислению в полном объеме в фонды финансовой поддержки муниципальных образований и не могут расходоваться иначе, как путем их перечисления в бюджеты муниципальных образований по установленной законом субъекта Российской Федерации методике, обеспечивающей выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Предлагаемая поправка также вводит понятие городского фонда финансовой поддержки муниципальных образований, поскольку статьи 60 и 61 законопроекта не учитывают особенности выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований - внутригородских территорий городов федерального значения.
3) Поскольку статья 2 законопроекта в абзацах седьмом и восьмом пункта 1 вводит понятие "внутригородская территория города федерального значения" (разновидность муниципального образования), а не понятие "внутригородское муниципальное образование", то и в тексте статьи 79 законопроекта следует придерживаться введенной ранее терминологии.

В начало