Главная страница Об Институте Все о выборах Партии и выборы Местное самоуправление Дискуссионный клуб Журнал "Выборы. Законодательство и технологии" Наши партнерыФонд "Либеральная миссия" Независимая газетаИнформационно-аналитический сайт региональных СМИ Aport Ranker Rambler's Top100Rambler's Top100  
г. Москва
14 мая 2003 года

Заключение
на проект федерального закона N 316010-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатами Государственной Думы В.В. Володиным, Г.И. Райковым, О.В. Морозовым, В.А. Пехтиным

Проект федерального закона N 316010-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (далее - законопроект), внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатами Государственной Думы В.В. Володиным, Г.И. Райковым, О.В. Морозовым, В.А. Пехтиным, предлагает изменить установленное действующим законодательством разделение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию. По содержанию законопроекта можно дать следующее заключение.
Федеральный закон от 14 апреля 1995 года N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", в который законопроектом предлагается внести изменения и дополнения, действует в редакции Федерального закона от 26 марта 2003 года N 38-ФЗ и должен утратить силу со дня вступления в силу в полном объеме Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (даты окончания переходного периода реформирования электроэнергетики). Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" устанавливает разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию. В соответствии с его положениями органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливают тарифы на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в том числе населению, в рамках предельных уровней тарифов, установленных федеральными органами исполнительной власти, а также осуществляют ряд иных полномочий в данной сфере, перечисленных в части первой статьи 6 данного Федерального закона.
Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию по действующему федеральному законодательству являются весьма ограниченными. Во-первых, пределы и содержание этих полномочий заданы федеральным законом; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не вправе принимать в данной сфере решения по вопросам, не отнесенным к их компетенции федеральным законодательством или развивающими его регулирование нормативными правовыми актами и методическими указаниями Правительства Российской Федерации. Во-вторых, федеральные органы исполнительной власти устанавливают предельные размеры тарифов на электрическую и тепловую энергию, которые не могут превышаться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, то есть свобода усмотрения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации ограничена решениями федеральных органов исполнительной власти. В-третьих, федеральные органы исполнительной власти осуществляют контроль за соблюдением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации требований законодательства и подзаконных актов; рассматривают разногласия, возникающие между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями, и принимают решения, обязательные для исполнения; имеют право отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, принятых ими с превышением полномочий (статьи 5, 6 действующей редакции Федерального закона).
Таким образом, концепция действующего Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" заключается, с одной стороны, в обеспечении баланса общефедеральных и региональных интересов в данной сфере отношений, основанного на разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а с другой стороны, в единстве системы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, обеспечиваемом ограничением правовыми актами федеральных органов власти свободы усмотрения органов власти субъектов Российской Федерации и контролем за решениями, принимаемыми на уровне субъектов Российской Федерации.
Законопроект предлагает, чтобы все решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов предварительно согласовывались с федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий (то есть с Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации). Юридический механизм согласования публично-властного решения предполагает не просто учет мнения, а обязательность получения согласия субъекта, с которым производится согласование, на принятие этого решения. Следовательно, по смыслу анализируемого законопроекта, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации лишаются права принятия каких-либо решений в рамках их полномочий в области государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию без получения предварительного согласия на то федерального органа исполнительной власти. Такая новелла представляется противоречащей концепции Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" и не согласующейся с конституционным статусом исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации становится бессмысленным, если органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации лишаются права принятия каких-либо решений без согласия на то федерального органа. Кроме того, как уже было отмечено в настоящем заключении, действующий Федеральный закон уже содержит эффективные правовые механизмы, ограничивающие свободу усмотрения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, обеспечивающие контроль за их решениями и гарантирующие единство системы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию. Следовательно, предлагаемая законопроектом новелла нарушает общую концепцию Федерального закона.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации имеют публично-властный статус, предполагающий наличие у них дискреционных полномочий, права на принятия решений от своего имени и по своему усмотрению в пределах компетенции, определенной Конституцией Российской Федерации и законодательством. По буквальному смыслу законопроекта органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов лишаются права принятия без согласования с федеральным органом не только правовых актов, направленных вовне и создающих права и обязанности для иных лиц, но и правовых актов, определяющих вопросы внутренней организации и деятельности этих органов. Во всяком случае, юридическая неопределенность предлагаемой законопроектом нормы, не указывающей, какие именно решения (или хотя бы - какого рода решения) должны согласовываться с федеральным органом, позволяет правоприменителю допускать такое толкование нормы.
Лишение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации имманентных им полномочий по самостоятельному, в рамках заданной компетенции принятию публично-властных решений не согласуется с положениями Конституции Российской Федерации об осуществлении государственной власти в субъектах Российской Федерации образуемыми ими органами (статья 11, часть 2) и о самостоятельном установлении субъектами Российской Федерации системы органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77, часть 1). Участие органов публичной власти в государственном регулировании невозможно без наличия у них собственных полномочий - на принятие решений в рамках установленной компетенции без согласования с кем-либо. Самостоятельное установление системы органов публичной власти невозможно без наличия полномочий по самостоятельному принятию решений, определяющих внутреннюю организацию и порядок деятельности этих органов.
Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя по запросу Законодательного Собрания Нижегородской области конституционность части второй статьи 6 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", в Определении от 18 января 2001 года N 7-О сделал вывод о том, что установленное разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию не вступает в противоречие с Конституцией Российской Федерации, если субъект Российской Федерации сам определяет, какой именно орган государственной власти утверждает нормативный акт о статусе региональной энергетической комиссии, какие особенности, механизмы принятия решений и другие обстоятельства, значимые для данного субъекта Российской Федерации, могут и должны быть в нем закреплены, если формирование региональных энергетических комиссий, в том числе порядок назначения на должности членов комиссий и их председателей, регулируются также самими субъектами Российской Федерации, а председатели комиссий назначаются на должность и освобождаются от должности в порядке, определенном субъектом Российской Федерации, по согласованию с Федеральной энергетической комиссией.
По смыслу данных выводов Конституционного Суда Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов не могут полностью лишаться возможности самостоятельно принимать решения, во всяком случае, те решения, которые касаются вопросов внутренней организации и деятельности этих органов. Иное не согласуется с конституционным статусом органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Можно также отметить низкое качество юридической техники и большое число стилистических и орфографических ошибок в законопроекте, внесенном депутатами Государственной Думы В.В. Володиным, Г.И. Райковым, О.В. Морозовым, В.А. Пехтиным.
Таким образом, анализируемый законопроект представляется нарушающим общую концепцию Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", а в той части, в которой предлагаемые им новеллы в силу неопределенности своего нормативного содержания позволяют правоприменителю требовать обязательного согласования с федеральным органом решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, принятых по вопросам внутренней организации и деятельности этих органов, законопроект представляется не согласующимся с конституционными принципами организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Законопроект можно оценить как ущемляющий права субъектов Российской Федерации. Если воля федерального законодателя будет состоять в поддержке концепции законопроекта, то законопроект необходимо хотя бы доработать, точно и определенно указав, какие именно решения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны предварительно согласовываться с федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий.
Заключение обсуждено и одобрено Советом директоров Независимого института выборов.
Заместитель председателя Совета
директоров по научной работе, к.ю.н.

А.А. Сергеев

В начало

105066, Москва, Спартаковская ул. д. 11, стр.1. Тел.:(095)967-66-17; E-mail: lyubarev@yandex.ru