1. Главное концептуальное отличие данного законопроекта от прежних законов о выборах депутатов Государственной Думы – избрание всех 450 депутатов по пропорциональной избирательной системе. При этом российский избиратель лишается возможности избирать депутатов Государственной Думы по одномандатным округам, то есть голосовать персонально за конкретных кандидатов. Одновременно граждане России лишаются права на самовыдвижение на выборах в Государственную Думу.

Таким образом, законопроект существенно ущемляет избирательные права граждан России. Этот главный недостаток законопроекта не может быть исправлен никакими поправками. Единственная возможность – отклонение проекта в первом чтении.

2. Проект предусматривает выдвижение кандидатов только политическими партиями. Таким образом, ликвидируется институт избирательных блоков, действовавший на выборах в Государственную Думу всех четырех созывов. При всех существенных недостатках этого института отказ от него следует считать преждевременным, поскольку партийная система в стране еще не сложилась.

Восстановление института избирательных блоков требует внесения значительного числа поправок – не менее 40. Это делает такой вариант практически нереальным.

В то же время возможно в качестве компенсации ввести не использовавшийся ранее в российском избирательном праве, но принятый в демократических странах институт соединения списков. Суть его в том, что несколько политических партий, выдвинувших свои федеральные списки, заранее (например, не позднее чем за месяц до дня голосования) вправе заключить между собой соглашение о соединении списков. В случае, если каждый из этих списков не преодолевает заградительный барьер, а вместе они его преодолевают (при этом для соединения списков может быть установлен более высокий барьер), к распределению мандатов допускается объединенный список этих партий.

3. Проект предусматривает существенные изменения в правилах составления федеральных списков и правилах распределения мандатов внутри списка.

3.1. Число кандидатов, не являющихся членами партии, которая выдвигает список, ограничено 50%. Это излишнее ограничение. Кроме того, в законе нет никаких инструментов контроля соблюдения этой нормы. Предлагаем данную норму исключить.

3.2. Число кандидатов в общефедеральной части списка ограничено 3 (по закону 1995 г. было 12, по законам 1999 и 2002 гг. – 18). Это чрезмерное ограничение, которое не позволяет гарантировать в составе фракции наличие специалистов разного профиля. Предлагаем ограничить общефедеральную часть 7 кандидатами. Такое ограничение позволит сохранить норму о размещении в бюллетене фамилий всех кандидатов, входящих в общефедеральную часть, и, таким образом, кандидаты, входящие в общефедеральную часть списка, не будут скрыты от избирателей.

3.3. Минимальное число региональных групп увеличено с 7 (по действующему закону) до 4/5 от числа субъектов Федерации (при 88 субъектах РФ это 71). Это абсолютно чрезмерное требование, которое приведет не к сближению депутатов с избирателями, а к противоположному результату – снижению представительности Думы. Расчет показывает, что партии, получившие менее 15% голосов, должны будут получить меньше 70 мандатов, а значит, часть региональных групп заведомо останутся без мандатов, а соответствующие регионы – без представительства в данной фракции, что особенно недопустимо в сочетании с отсутствием одномандатных округов. Кроме того, данная норма препятствует образованию региональных групп с примерно равной численностью избирателей, что целесообразно для обеспечения наиболее честной конкуренции этих групп между собой.

На выборах в Государственную Думу в 2003 г. большинство серьезных партий разбивали свои списки на 20–30 региональных групп. По-видимому, такое опытным путем подобранное количество групп следует считать оптимальным.

Предлагаем установить минимальное количество региональных групп в 1/5 от числа субъектов Федерации (при 88 субъектах РФ это 18).

3.4. Проект предусматривает возможность создания региональной группы, соответствующей части субъекта Федерации – для субъектов РФ с числом избирателей более 3 млн.; при этом число избирателей на части субъекта РФ должно быть не менее 1,5 млн. Разбиение субъекта РФ на части предлагается предоставить Центризбиркому.

Данная норма может быть применена только к 6 субъектам РФ, при этом Краснодарский край, Ростовскую и Свердловскую области и С.–Петербург можно будет разбить не более чем на 2 части, Московскую область – не более чем на 3 части, Москву – не более чем на 4 части.

Таким образом, разделение не может не получиться искусственным (особенно для Москвы и С.–Петербурга). Оно не решит ни проблему приближения депутата к избирателям, ни проблему выравнивания числа избирателей в региональных группах, но при этом осложнит деятельность партий и работу избирательных комиссий.

Предлагаем данную норму исключить.

3.5. Проект предусматривает ограничить сверху число избирателей, соответствующих региональной части, 10 миллионами. Эта норма призвана способствовать выравнивания числа избирателей в региональных группах. Однако в сочетании с требованием о том, что число региональных групп должно быть не менее 4/5 от числа субъектов РФ (см. п. 3.3), данная норма представляется лишенной смысла.

3.6. Проект запрещает объединять в региональные группы не граничащие между собой регионы (кроме островных и анклавных). Это неоправданное ограничение, механически заимствованное из норм о нарезке избирательных округов (где оно уместно как способ противодействия административному ресурсу). Есть не граничащие между собой регионы со сходными проблемами и родственным населением (например, Агинский и Усть-Ордынский Бурятские автономные округа), которые вполне разумно объединять в одну группу. Предлагаем данную норму исключить.

3.7. В проекте предлагается кардинально изменить методику распределения мандатов между региональными группами внутри одного списка. В отличие от действующей методики, которая предусматривает распределение мандатов пропорционально голосам, поданным за эти группы, в проекте предлагается ранжировать группы по проценту голосов, поданных за соответствующую партию в данных регионах, и передавать первые мандаты группам в порядке убывания этого процента голосов.

Данная новелла (в сочетании с требованием о том, что число региональных групп должно быть не менее 4/5 от числа субъектов РФ, см. п. 3.3), будет иметь разные последствия для партий-фаворитов (получающих более 15% голосов) и партий-середняков (преодолевающих заградительный барьер, но получающих менее 15% голосов). Однако в обоих случаях эффект будет негативным с точки зрения интересов избирателей.

Для партий-фаворитов применение данной методики приведет к тому, что первые номера в региональных группах гарантировано получают мандаты, и они тем самым лишаются стимула бороться за голоса избирателей. В то же время избиратели оказываются сильно ограничены в своих возможностях влиять на состав избранных от данной партии депутатов.

Для партий-середняков применение данной методики приведет к тому, что во всех региональных группах вторые (а тем более третьи и последующие) номера будут лишены шансов на получение мандата (не считая варианта с выбытием кандидата или депутата), и они тем самым лишаются стимула бороться за голоса избирателей. Кроме того, особенно ущемленными окажутся кандидаты (и, соответственно, избиратели) из крупных субъектов РФ (даже в случае разбиения его на несколько групп), поскольку представительство этих регионов будет значительно ниже их доли в населении страны. В наибольшей степени это отразится на партиях, электорат которых сосредоточен в крупных городах (а к ним относятся не только демократические партии, но и “Родина”). Следует также отметить, что данная методика позволит власти путем незначительных фальсификаций влиять на состав депутатов, избранных по списку оппозиционной партии.

Предлагаем сохранить действующую методику, предусматривающую пропорциональное распределение мандатов внутри списка.

4. Проект предусматривает новую конфигурацию допуска списков к распределению мандатов.

4.1. В качестве основного заградительного барьера предлагается установить 7%, как это было предусмотрено переходными положениями закона 2002 г. (по сравнению с 5%, действовавшими на выборах всех четырех созывов).

Мы полагаем, что установление завышенного (т.е. более 5%) барьера недопустимо, поскольку ведет к ущемлению прав избирателей и снижению степени представительности парламента. Более того, при переходе от смешанной к полностью пропорциональной системе и, соответственно, увеличении вдвое числа депутатов, избираемых по пропорциональной системе, барьер целесообразно снизить (до 4% или даже до 3%), поскольку главным фактором, обуславливающим столь высокую (5%) величину барьера, являлась необходимость создания в Думе дееспособных фракций. Однако при избрании 450 депутатов по пропорциональной системе даже 3%-ный барьер гарантирует фракцию в 13 депутатов, а 4%-ный – в 18 депутатов.

Предлагаем установить в качестве основного заградительного барьера 4%.

4.2. В проекте предлагается повысить с 50 до 60% минимальный порог, который необходимо преодолеть в совокупности спискам, допущенным к распределению мандатов (при недостижении этого порога предусматривается переход к “плавающему барьеру”). Эта мера призвана повысить гарантированный уровень представительности Думы, однако она недостаточна. Порог в 60% означает возможность оставления без представителей 40% избирателей, что особенно недопустимо в сочетании с отсутствием одномандатных округов.

Предлагаем повысить гарантированный уровень представительности Думы до 75%.

В то же время для предотвращения негативных вариантов целесообразно установить минимальный порог для “плавающего барьера” в 2% (ниже начинается “шум”, и партии, получающие менее 2%, реально избирателей не представляют) и записать, что выборы признаются несостоявшимися в случае, если партии, преодолевшие 2%, в сумме получат менее 50% голосов (в проекте – если все участвовавшие партии получат менее 60%). Таким образом, уровень представительности Думы может оказаться ниже 75% (но не ниже 50%), но лишь в том случае, когда все партии, преодолевшие 2%, в сумме получат менее 75% голосов.

4.3. В проекте предлагается гарантировать прохождение в Думу не менее двух партий, как в законе 1999 г. (в законе 2002 г. было не менее трех партий, а в переходных положениях этого закона для следующих выборов – не менее четырех).

Полагаем, что на современном этапе развития в стране партийной системы прохождение в Думу только двух партий не отвечает состоянию общества. В то же время с точки зрения защиты интересов избирателей более важно добиваться повышения гарантированного уровня представительности (см. п. 4.2). В случае его повышения до 75% можно быть уверенным, что в Думу попадут не менее четырех партий.

В то же время для подстраховки можно требовать сохранения действующей нормы о гарантированном прохождении не менее четырех партий. При этом следует понимать, что “компромиссная” норма о гарантированном прохождении не менее трех партий ничего не дает, поскольку даже при 7%-ном барьере (с учетом гарантированного 60%-ного уровня представительности) можно быть уверенным в прохождении не менее трех партий.

5. В проекте, с учетом негативного опыта прошедших выборов, предусмотрены более четкие нормы, связанные с санкциями за отказ избранных депутатов от получения мандатов.

5.1. В качестве обстоятельств, вынуждающих к отказу от получения мандата, предусматриваются только тяжелая болезнь, стойкое расстройство здоровья кандидата или его близких родственников, а также ограничение его дееспособности.

5.2. Санкция в виде лишения партии мандата предусматривается в случае отказа от получения мандата не только кандидата из общефедеральной части, но и кандидата, занимающего первое место в региональной части списка.

Полагаем, что это – полумера. На выборах 2003 г. из 37 кандидатов от “Единой России”, отказавшихся от получения мандата, 7 занимали вторые места в региональных группах и 3 – третьи.

Предлагаем распространить данную санкцию на случаи отказа от получения мандатов всех кандидатов, входящих в первую региональную тройку.

6. В проекте изменены правила регистрации федеральных списков.

6.1. Закреплено правило (установленное в прежнем законе, но не применявшееся на выборах 2003 г.), освобождающее от сбора подписей и внесения залога партии, представленные в действующем созыве Думы.

Данную норму можно было бы в определенной мере считать справедливой, поскольку факт прохождения в Государственную Думу уже является подтверждением серьезности партии. Однако опыт показывает, что партии, получившие право регистрировать списки без подписей и залога, при подготовке нового избирательного законодательства начинают поддерживать новеллы, осложняющие другим партиям сбор подписей и внесения залога, то есть используют свои права для устранения своих потенциальных конкурентов.

Именно по этой причине нельзя предоставлять партиям, представленным в Думе, преференции при регистрации.

6.2. В проекте предлагается установить жесткую альтернативу: подписи или залог – если после внесения залога представляются подписи, ЦИК их не принимает; если после представления подписей вносится залог, ЦИК его возвращает. Полагаем, что это неоправданное ограничение, которое может привести к снижению конкуренции на выборах. Предлагаем сохранить норму действующего закона, разрешающую подстраховывать подписи залогом.

6.3. В проекте предлагается резкое снижение (с 25 до 5%) как допустимого избытка подписей, так и допустимого числа недействительных и недостоверных подписей.

Полагаем, что при таком снижении существенно возрастает роль случайных факторов, и это может привести к неоправданному снижению конкуренции на выборах, к исключению из числа участников избирательной кампании серьезных партий.

Более того, полагаем, что используемый в избирательном законодательстве подход, при котором недействительные и недостоверные подписи равны по своим юридическим последствиям, ошибочен и является одним из главным факторов криминализации сбора подписей.

Во-первых, проверка на действительность и проверка на достоверность сильно отличаются по трудоемкости. Первая проводится путем просмотра подписных листов, а вторая требует привлечения дорогостоящих экспертов. Поэтому выборочная проверка необходима только во втором случае – для контроля достоверности.

Во-вторых, недействительные и недостоверные подписи представляют разную степень общественной опасности, поэтому и санкции должны быть разные. Для отказа в регистрации в случае недостоверных подписей должно быть достаточно обнаружение даже небольшого их числа при выборочной проверке. А отказ в регистрации в случае недействительных подписей может быть лишь в случае такого их количества, что действительных подписей не будет хватать.

На выборах Президента РФ в 2004 г. лишь 3,7% забракованных подписей были признаны недостоверными, а остальные 96,3% – недействительными. Таким образом, ужесточение норм, касающихся проверки подписей, будут бить не по фальсификаторам подписей, а по тем, кто допускает ошибки. Такие ошибки неизбежны при честном сборе подписей в условиях избирательного цейтнота. Зато при фальсификации подписей, которая осуществляется обычно в более комфортных условиях, чем сбор подписей, мелких ошибок в данных об избирателях избежать гораздо легче.

Предлагаем изменить порядок проверки подписей. На предмет действительности необходимо проверять все подписи и просто уменьшать число действительных подписей в случае обнаружения недействительных. На предмет достоверности реальна только выборочная проверка, причем объем этой проверки целесообразно сократить (например, до 10%). При обнаружении в выборке более 5% недостоверных (т.е. фальсифицированных) подписей следует отказывать списку в регистрации. Кроме того, необходимо сохранить право предоставлять 25%-ный избыток подписей.

7. В проекте сохраняется норма действующего закона, предусматривающая возмещение партиями, получившими менее 2%, стоимости “бесплатного” эфирного времени и “бесплатной” печатной площади. Тем самым бесплатность предоставления эфирного времени и печатной площади оказывается условной. Данная норма препятствует развитию многопартийности, доводя одни партии до разорения, а другие заставляя отказываться от “бесплатного”, но очень дорогого эфира. Предлагаем данную норму исключить.

8. В проекте сохраняется норма действующего закона, разрешающая назначать наблюдателей только общероссийским общественным объединениям. Эта норма проистекает из неправильного понимания сути общественного контроля на выборах и препятствует его развитию, мешает гласности при проведении голосования и подведении итогов выборов. Предлагаем закрепить право назначать наблюдателей за всеми зарегистрированными общественными объединениями.

9. Проект содержит ряд пробелов и неточностей в том, что касается информирования избирателей и предвыборной агитации.

9.1. Проект, как и прежние законы, не обязывает ЦИК проводить мониторинг СМИ. Опыт показывает, что без такого мониторинга ЦИК не в состоянии выполнить свои обязанности по обеспечению для политических партий равных условий при проведении информирования и агитации. Предлагаем записать в законе в явном виде обязанность Центризбиркома проводить мониторинг СМИ с расшифровкой: что понимается под мониторингом.

9.2. В проекте своеобразно учтено Постановление Конституционного Суда РФ № 15-П от 30.10.2003 г. Требование, согласно которому агитацией должны признаваться только действия, имеющие специальную агитационную цель, относятся в проекте только к журналистам при исполнении ими своих профессиональных обязанностей. По нашему мнению, указанное требование, выраженное в Постановлении Конституционного Суда, относится ко всем субъектам избирательного процесса. С другой стороны, проект предлагает признавать определенные действия журналистов агитацией только если они совершены неоднократно. По нашему мнению, требование неоднократности совершения действий излишни: в ряде случаев наличие агитационной цели может быть выявлено и при однократном действии. Предлагаем привести текст соответствующей статьи в полное соответствие с правовой позицией Конституционного Суда РФ.

9.3. В проект добавлена норма, которая запрещает предвыборную агитацию, нарушающую законодательство РФ об интеллектуальной собственности. Сама по себе такая норма является правильной. Однако она помещена в одну часть (ч. 1 ст. 62) со значительно более серьезными нарушениями – призывами к насильственному захвату власти, возбуждению национальной ненависти и т.п. Нарушение требований, указанных в данной части, является основанием для отмены регистрации списка кандидатов, а также для отмены решения о результатах выборов. Мы полагаем, что нарушение законодательства об интеллектуальной собственности не является столь серьезным нарушением, за которое должны следовать такие крайние санкции. Предлагаем перенести данную норму в другую часть.

10. Проект содержит ряд пробелов и неточностей, касающихся контрольных соотношений и протоколов избирательных комиссий.

10.1. Проект, как и все прежние законы, содержит всего 4 контрольных соотношения. Между тем, существует еще несколько соотношений, которые также должны выполняться, но проверка которых не предусмотрена законом. Обычно требования о проверке этих соотношений записываются в инструкциях Центризбиркома, которые однако повсеместно не выполняются (и даже представители ЦИК в Верховном Суде РФ заняли позицию, согласно которой проверка этих соотношений не обязательна). Так, соотношение, фиксирующее баланс открепительных удостоверений, на выборах 2003 г. оказалось не выполнено в протоколах № 2 у 48 окружных избирательных комиссий, а в протоколах некоторых участковых избирательных комиссий дисбаланс составил сотни и даже тысячи штук. Не выполнялись в ряде случаев и соотношения, контролирующие наличие в избирательных ящиках числа бюллетеней, не большего, чем их было выдано. Предлагаем записать в законе дополнительно три контрольных соотношения и предусмотреть в протоколе избирательных комиссий строки, фиксирующие невыполнение этих соотношений.

10.2. Положение законопроекта о процедуре проверки контрольных соотношений написано не очень внятно, что приводит к недопониманию и массовым ошибкам. Предлагаем уточнить данную процедуру.

10.3. Проект, как и прежние законы, предусматривает наличие в протоколе территориальной избирательной комиссии тех же строк, что и в протоколе участковой избирательной комиссии. Это приводит к тому, что на основании протоколов территориальных и вышестоящих избирательных комиссий невозможно определить, соблюдается ли баланс бюллетеней и открепительных удостоверений – поскольку часть тиража бюллетеней и открепительных удостоверений остается в территориальных комиссиях, где и погашается. Предлагаем добавить в протокол территориальной избирательной комиссии строки, фиксирующие число бюллетеней и открепительных удостоверений, полученных этими комиссиями и погашенных этими комиссиями.

10.4. Проект, как и действующий закон, не обязывает вышестоящие избирательные комиссии вносить изменения в свои протоколы в тех случаях, когда по решению суда внесены изменения в протоколы нижестоящих комиссий. Предлагаем устранить этот пробел.

10.5. Проект, как и прежние законы, не предусматривает наличие в итоговом протоколе Центризбиркома строк, фиксирующих число и процент избирателей, принявших участие в выборах, и процент голосов, поданных за федеральные списки и против всех списков. Между тем, эти данные необходимы для принятия решения о результатах выборов, и без них данное решение выглядит немотивированным. Фактически ЦИК, не взирая на отсутствие данных строк в законе, самостоятельно вводит их в свой протокол. Предлагаем узаконить эту практику.

10.6. Проект, как и прежние законы, не предусматривает утверждение итоговых протоколов избирательных комиссий на заседаниях этих комиссий. Это приводит к ряду негативных последствий.

Во-первых, избирательные законы и ГПК предусматривают возможность обжалования и отмены решения избирательной комиссии об итогах голосования. Но если протокол не утвержден решением комиссии, то никакого решения об итогах голосования нет.

Во-вторых, если протокол не утверждается решением комиссии, то и на заседании, которое в соответствии с законом проводится перед подписанием протокола, можно не обсуждать цифры, внесенные в протокол. Стоит ли удивляться, что в протоколах так много несуразностей?!

Предлагаем внести в закон требование об обязательном утверждении итогового протокола избирательной комиссии (любого уровня) решением комиссии на ее заседании.

11. В проекте предусмотрены не вполне продуманные сроки подведения итогов голосования: для территориальных комиссий – не позднее чем на третий день, для избирательных комиссий субъектов РФ – не позднее чем на пятый день со дня голосования, для ЦИК РФ – не позднее чем через две недели после дня голосования. Таким образом, для комиссий среднего уровня сроки крайне сжатые, а Центральной избирательной комиссии дается слишком много времени, которым она (как показывает опыт) все равно не может эффективно воспользоваться.

Кроме того, опыт показывает, что комиссии среднего уровня стремятся, вопреки интересам дела, “перевыполнить план” и как можно быстрее подвести итоги голосования. Между тем, поспешное подписание итоговых протоколов является одной из главных причин того, что в них остаются не устраненными всевозможные несуразности.

Предлагаем – во-первых, установить нижний предел для подведения итогов голосования: для территориальных комиссий – не ранее чем на второй день, для избирательных комиссий субъектов РФ – не ранее чем на пятый день со дня голосования; во-вторых, повысить верхний предел: для территориальных комиссий – не позднее чем на четвертый день, для избирательных комиссий субъектов РФ – не позднее чем на девятый день со дня голосования.

12. В проекте не вполне удачно прописаны процедуры составления повторного протокола и повторного подсчета голосов. Между тем, несовершенство закрепления в законе данных процедур является одним из главных факторов, способствующих фальсификациям. Опыт показывает, что нормы закона о составлении повторных протоколов и повторном подсчете голосов повсеместно не выполняются, в том числе и из-за их непродуманности.

Принципиально ошибочной является новелла, позволяющая вносить изменения в большинство строк “верхней” части протокола без повторного подсчета голосов. Изменения в ряд этих строк можно вносить только на основании повторного подсчета данных, содержащихся в списке избирателей.

Предположение о том, что участковая избирательная комиссия может после направления протокола в территориальную комиссию сама выявить ошибку в протоколе, является не реалистичным, а его воплощение в законе способствует фальсификациям. В случае же, если ошибку выявила территориальная комиссия, она и должна принимать решение о повторном подведении итогов. Тем более, что документы, на основании которых можно вносить изменения в протокол, обычно опечатаны и находятся в территориальной комиссии (кстати, необходимо узаконить сложившуюся повсеместно практику сдачи всех документов избирательной комиссии сразу после приема ее протокола; это позволит избежать двусмысленности в процедурах повторного подведения итогов).

С другой стороны, опыт показывает, что в протоколах участковых избирательных комиссий часто встречаются ошибки оформления. Заставлять по этому случаю собирать заседание участковой комиссии и составлять повторный протокол не целесообразно и в действительности так обычно не делается, а протокол в нарушении норм закона переписывается в территориальной комиссии. Но при этом возникает опасность внесения в протокол и других изменений, не связанных с выявленными ошибками. Поэтому разумнее позволить внести уточнения оформительского характера непосредственно в протокол.

Предлагаем внести существенные изменения в процедуры составления повторного протокола и повторного подсчета голосов.

 

Руководитель Дирекции программ мониторинга  избирательных кампаний, к.ю.н.

А.Е. Любарев