1. Калининградский областной суд, рассмотрев гражданское дело по заявлению К.Г. Хаипова об отмене решения избирательной комиссии Калининградской области от 17 марта 2006 г. “О результатах выборов депутатов Калининградской областной Думы четвертого созыва по единому избирательному округу 12 марта 2000 года” в части распределения мандатов между кандидатами, включенными в список КРО ПП “Единая Россия”, пришел к выводу, что “при определении результатов выборов избирательной комиссией были допущены нарушения установленного законом принципа равного избирательного права”, отменил п.п. “а” п. 2 указанного решения избирательной комиссии (содержащий список депутатов, избранных от КРО ПП “Единая Россия”) и обязал избирательную комиссию “провести повторный подсчет голосов избирателей, обеспечив при распределении депутатских мандатов внутри общерегионального списка Калининградского регионального отделения политической партии “Единая Россия” между региональными группами кандидатов соблюдение пропорциональности числа избирателей, поданных за список кандидатов в многомандатных округах, на один депутатский мандат”.

2. Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” обязывает, чтобы не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ распределялись между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, т.е. не менее половины депутатов указанного органа должны избираться по т.н. пропорциональной избирательной системе. При этом федеральный закон не регламентирует, какая разновидность пропорциональной избирательной системы может быть использована, и законодатель субъекта РФ вправе самостоятельно принимать решение, использовать “закрытые” или “открытые” списки, предусматривать списки, разделенные или не разделенные на субрегиональные группы. В соответствии с этим правом Закон Калининградской области от 8 июля 2003 г. № 286 “О выборах депутатов Калининградской областной Думы” (в редакции Закона Калининградской области от 28 ноября 2005 г. № 690) предусматривает, что общерегиональный список кандидатов разбивается полностью на региональные (корректнее, субрегиональные – АЛ) группы кандидатов, соответствующие одномандатным и многомандатным избирательным округам, сформированным для выборов в областную Думу.

3. Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” также не регламентирует методику, по которой должны распределяться мандаты, причитающиеся общерегиональному списку, между кандидатами, входящими в разные субрегиональные группы списка. В настоящее время в российском избирательном законодательстве сложились два основных подхода к решению данного вопроса. Один из подходов, используемый во всех федеральных законах “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” (1995, 1999, 2002 и 2005 годов), заключается в том, что мандаты распределяются пропорционально числу голосов избирателей, поданных за соответствующие региональные (субрегиональные) группы списка. Такой подход был использован и в указанном Законе Калининградской области. Другой подход, применяемый в некоторых регионах (Архангельская область, г. Москва и др.), заключается в распределении мандатов в порядке убывания доли голосов, поданных за субрегиональные группы, по отношению к числу избирателей, принявших участие в голосовании на соответствующей территории (т.е. учитывается не абсолютный, а относительный результат, полученный субрегиональными группами).

4. Указанный Закон Калининградской области не был оспорен ни в порядке гражданского, ни в порядке конституционного судопроизводства, вступил в законную силу и на его основе были проведены выборы депутатов Калининградской областной Думы четвертого созыва. В указанном решении областного суда также не содержится прямых утверждений о противоречии этого закона Конституции РФ и (или) федеральному законодательству.

5. Избирательная комиссия Калининградской области, принимая решение о результатах выборов депутатов Калининградской областной Думы четвертого созыва по единому избирательному округу, строго руководствовалась нормами действующего областного закона, в том числе описанной в ст. 84 данного закона методикой пропорционального распределения депутатских мандатов. Этот факт в решении суда не отрицается.

6. Анализ мотивировочной части судебного решения позволяет сделать вывод, что суд неправильно истолковал положения указанного областного закона, содержащиеся в Конституции РФ и федеральном законе принципы равенства прав граждан и равного избирательного права, а также принцип пропорциональности.

6.1. В решении суда сказано:

“Из приведенных положений ст. 84 Закона области следует, что в этом законе действительно отсутствует четкое указание (выделено мной – А.Л.) на необходимость распределения депутатских мандатов внутри общерегионального списка в зависимости от того, соответствует ли региональная группа одномандатному или многомандатному округу. Однако само по себе это обстоятельство, по мнению судьи, не освобождает избирательную комиссию от обязанности непосредственного применения конституционных норм и положений федерального законодательства о равном избирательном праве”. Далее в решении суда говорится, что избирательная комиссия обязана была на этапе распределения мандатов между списками совершить дополнительную операцию, а именно разделить количество голосов избирателей, поданных за избирательное объединение в многомандатном избирательном округе, на число депутатских мандатов.

В этих рассуждениях не учитывается то, что ст. 84 представляет из себя методику и в силу специфики подобных норм они должны выполняться строго в определенной последовательности без каких-либо дополнительных операций. Любые дополнительные операции в этой связи не могут расцениваться иначе как нарушения закона. Таким образом, суд требует от избирательной комиссии нарушить положения действующего закона.

6.2. Суд полагает, что “и на этапе распределения депутатских мандатов внутри общерегионального списка между региональными группами кандидатов должно быть обеспечено соблюдение пропорциональности числа избирателей, поданных за список кандидатов в многомандатных избирательных округах, на один депутатский мандат” (приведена точная цитата из решения, в ней очевидно, пропущено слово “голосов” перед словом “избирателей” – А.Л.).

В первую очередь следует отметит, что суд совершает ошибку, используя неверные понятия. Голосование за списки кандидатов осуществляется не по одномандатным и многомандатным избирательным округам, а по единому общерегиональному избирательному округу. Общее число мандатов, распределяемых по этому округу между всеми избирательными объединениями, равно 20, а число мандатов, распределяемых внутри конкретного списка кандидатов, зависит от итогов голосования; в случае списка КРО ПП “Единая Россия” на выборах 12 марта 2006 г. оно равно 9. В связи с этим число мандатов в округе, замещаемых по мажоритарной системе, не имеет в отношении распределения мандатов по пропорциональной системе юридического значения. Поэтому нельзя признать обоснованным требование суда делить число голосов избирателей, поданных за субрегиональную группу, на число мандатов в округе, замещаемых по мажоритарной системе.

Другое дело, что одни субрегиональные группы кандидатов, в соответствии с требованиями закона, соответствуют территории одномандатного избирательного округа, а другие – территории многомандатного (в данном случае трехмандатного) избирательного округа (хотя в областном законе слово “территории” опущено, по смыслу закона группы соответствуют именно территориям). При этом списочное число избирателей на территории трехмандатного избирательного округа приблизительно (а не точно) втрое больше списочного числа избирателей на территории одномандатного избирательного округа. Тем более нет строгого соотношения 3:1 в числе избирателей, принявших участие в голосовании на территории трехмандатного и одномандатного избирательных округов. Исходя из данных фактов также нельзя признать обоснованным требования суда делить число голосов избирателей, поданных за субрегиональную группу, соответствующую трехмандатному округу, на три.

6.3. В решении суда неоднократно упоминается принцип пропорциональности и содержится требование обеспечить соблюдение принципа пропорциональности при распределении мандатов внутри общерегионального списка кандидатов.

В первую очередь необходимо иметь в виду, что федеральное законодательство требует лишь, что бы распределение мандатов между списками производилось на основе принципа пропорциональности. В отношении распределения мандатов внутри списков подобного требования федеральный закон не содержит.

Тем не менее полагаем, что соблюдение принципа пропорциональности при распределении мандатов внутри списка в наибольшей степени отвечало бы принципу равенства прав избирателей. Однако именно методика, предусмотренная указанным Законом Калининградской области (как и методика, предусмотренная законами о выборах депутатов Государственной Думы), обеспечивает такое пропорциональное распределение. Это легко можно проиллюстрировать таблицами 1 и 2.

Полностью избежать отклонений от пропорциональности невозможно в силу того, что распределяется целое число мандатов, однако для соблюдения принципа пропорциональности методика распределения должна быть такой, чтобы минимизировать такие отклонения. Из таблицы 1 видно, что максимальное отклонение от пропорциональности при распределении мандатов в соответствии с методикой, предусмотренной областным законом, составляет 5,3% (при этом в отношении групп, соответствующих трехмандатным округам, отклонения минимальны). Если же следовать принципу, предложенному судом, то максимальное отклонение от пропорциональности возрастет до 12,9% (см. таблицу 2).

Суд предлагает вместо принципа пропорциональности между долей получаемых группой мандатов и долей голосов избирателей, поданных за группу, следовать другому принципу, который в формулировке суда звучит как “пропорциональность числа избирателей, поданных за список кандидатов в многомандатных округах, на один депутатский мандат”. Эта формулировка не вполне корректна, но можно понять, что речь идет о пропорциональности между долей получаемых группой мандатов и долей голосов избирателей, поданных за группу, деленной на число мандатов (в соответствующем мажоритарном округе). Однако в этом случае нарушается принцип равенства прав избирателей, проживающих на территории одномандатного и многомандатного округа: в первом случае голос избирателя имеет единичный вес, а во втором случае его вес составляет одну треть.

6.4. Суд сделал ошибочный вывод, что “принцип равного избирательного права … находит свое выражение в том числе и в соблюдении пропорциональности числа избирателей в многомандатном избирательном округе на один депутатский мандат”.

Принцип равенства прав граждан, закрепленный в ст. 19 Конституции РФ предусматривает равенство граждан перед законом и судом – независимо от принадлежности к общественным объединениям и т.п. Именно этот принцип был грубо нарушен решением суда: отменив решение избирательной комиссии только в части распределения мандатов внутри списка КРО ПП “Единая Россия”, суд тем самым допустил возможность, что мандаты внутри списка КРО ПП “Единая Россия” могут быть распределены по одной методике, а мандаты внутри остальных списков – по другой.

Что касается принципа равного избирательного права, предусмотренного как международными избирательными стандартами, так и российским избирательным законодательством (в том числе и указанным областным законом), то он заключается как в равенстве прав избирателей (в том числе равном весе их голосов), так и в равенстве прав избирательных объединений и равенстве прав кандидатов. Что касается равного веса голосов, то, как было показано выше, этот принцип нарушен не решением избирательной комиссии, а решением суда. Также решением суда нарушено и равенство прав избирательных объединений.

6.5. В решении суда утверждается, что “распределением избирательной комиссией голосов избирателей вне зависимости от вида избирательного округа (одномандатный или многомандатный) созданы явно неравные условия для кандидатов, включенных в региональные группы, соответствующие трехмандатным избирательным округам, и кандидатов, включенных в региональные группы, соответствующие одномандатным избирательным округам”.

Однако принцип равенства прав кандидатов не может подразумевать равные условия для кандидатов, включенных в один и тот же список. В качестве наиболее наглядного примера можно привести “закрытые” списки, не разделенные на группы, где очередность получения кандидатом мандата жестко определена при составлении списка и кандидаты имеют явно неравные шансы получения мандата. То же самое относится и к кандидатам, включенным в одну и ту же группу “закрытого” списка.

Что касается кандидатов, включенных в разные группы списка, то и для них условия не могут быть равными, поскольку территории, соответствующие группам, могут различаться не только по числу избирателей, но и по базовому уровню их активности, по базовому уровню поддержки данной партии и т.п. Все эти факторы обычно учитываются избирательным объединением при формировании списка кандидатов.

7. В решении суда фактически утверждается несоответствие Конституции РФ принципа распределения мандатов внутри списка пропорционально абсолютному числу голосов, полученных региональными (субрегиональными) группами. Полагаем, что суд в данном случае вышел за пределы своих полномочий. Кроме того, учитывая, что данный принцип применялся для распределения мандатов депутатов Государственной Думы ФС РФ с первого по четвертый созыв, решение суда тем самым подвергает сомнению легитимность всех четырех созывов Государственной Думы.

8. Предложив собственную методику, не предусмотренную ни областным, ни федеральным законом, суд тем самым взял на себя функции законодателя, и с этой точки зрения он также превысил свои полномочия. Кроме того, суд фактически задним числом изменил закон, который должен был применяться в ходе избирательной кампании. Такие действия недопустимы, так как нарушают принцип неизменности нормативной базы, применяемой в течение всей избирательной кампании. Стоит отметить, что избирательные объединения, формируя свой список, ориентировались на действовавшие нормы закона, в том числе и на предусмотренную законом методику распределения мандатов, и изменение этой методики в ходе кампании, а тем более после дня голосования, явно нарушает права этих объединений.

9. Исходя из вышеизложенного, полагаем, что решение Калининградского областного суда от 3 апреля 2006 г. по делу № 3-64/2006 подлежит отмене в связи с неправильным применением судом норм материального права.

Руководитель Дирекции программ
мониторинга избирательных кампаний
Независимого института выборов,
кандидат юридических наук
Любарев А.Е.