ЛИДЕРСТВО В ПАРТИИ И ГОСДОЛЖНОСТЬ: СОВМЕСТИМЫ ЛИ ОНИ?
Наталья КУЛИЧЕВА, Независимый институт выборов
Не так давно перед проведением съезда
"Единства", принявшего решение о преобразовании общероссийского политического общественного движения в политическую партию, активно обсуждался вопрос - вправе ли Президент России возглавлять политическую партию или движение. После съезда эта проблема отпала сама собой, так как лидером партии
"Единство" Президент не стал. Во всяком случае пока. Новую политическую партию возглавил член кабинета министров Сергей Шойгу. Вступили в нее и некоторые главы исполнительной власти субъектов Федерации.
Вроде бы все правильно. С одной стороны, и Президент, и министр, и губернатор - граждане Российской Федерации. Каждый из них, в соответствии со статьей 30 Конституции, имеет право на объединение. С другой стороны, они не просто граждане. Они еще и лица, занимающие государственные должности и наделенные Конституцией особыми полномочиями по управлению страной, осуществлению полномочий государственной власти.
По всей видимости, эта категория лиц должна быть независима от решений, программ, текущей деятельности любой политической партии, и это вполне логично.
Зададимся вопросом, существуют ли правовые ограничения, связанные с занятием определенных должностей, в том числе и руководящих, в тех или иных политических общественных объединениях, движениях и партиях?
Конституция Российской Федерации не устанавливает для Президента Российской Федерации, членов Правительства, включая его Председателя, членов Совета Федерации прямых ограничений возможности быть членом того или иного общественного объединения, участия в партийной деятельности.
Основные международные правовые акты - Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод также не содержат каких-либо ограничений для лидерства в партиях глав государств.
В России единого закона об ограничениях, связанных с принадлежностью к политическим партиям, движениям, объединениям для лиц, замещающих государственные должности, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (категория
"А"), не существует.
Вместе с тем, специальные законы о государственной службе, об особых видах государственной службы такие ограничения устанавливают. Правда, это уже относится к государственным должностям, учреждаемым для непосредственного обеспечения полномочий лиц, замещающих должности категории
"А" (категория "Б").
Так, к примеру, государственный служащий не вправе использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных объединений, для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов (подпункт 12 пункта 1 статьи 11 Федерального закона
"Об основах государственной службы Российской Федерации"). Аналогичные ограничения установлены Законом Российской Федерации
"О федеральных органах налоговой полиции" (статья 4), федеральными законами
"Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" (часть 8 статьи 16),
"О службе в таможенных органах" (статья 7), "О внешней разведке" (статья 17),
"О статусе военнослужащих" (статья 9), "О прокуратуре Российской Федерации" (статья 5) и др.
В свое время Закон РСФСР "О Президенте РСФСР", который Указом Президента России от 24 декабря 1993 г. № 2288 был признан не действующим и не подлежащим применению, устанавливал, что Президент РСФСР на время выполнения своих полномочий приостанавливает свое членство в политических партиях и общественных объединениях (статья 1).
К сожалению, эта норма не получила своего конституционного отражения. Между тем, конституции многих стран устанавливают, что президент не может быть членом парламента, занимать какие-либо другие должности в государственных органах, в руководстве партии и общественных организациях. В некоторых странах он остается лидером партии, но партийную деятельность приостанавливает. По нашему мнению, решение этой проблемы можно будет найти, приняв закон о политических партиях.
В ранее действовавшем Законе РСФСР "О выборах Главы администрации" (1991 г. в редакции Федерального закона 1995 г.), в статье 3, прямо говорилось, что глава администрации не может занимать оплачиваемые должности в общественных объединениях, состоять в руководящих органах зарегистрированных политических партий, движений, клубов или групп. Утративший силу Закон Российской Федерации
"О краевом, областном совете народных депутатов и краевой, областной администрации" регламентировал, что председатели краевого, областного Совета и его заместители, должностные лица краевой, областной администрации, к которым относится и глава субъекта Российской Федерации, не имели права состоять в руководящих органах зарегистрированных политических партий и движений (статья 66, пункт 2). Однако принятый вместо него в октябре 1999 г. Федеральный закон
"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" такие ограничения не установил.
Видимо, в то время и был найден выход из положения, связанный с тем, что, хотя главы регионов не могут находиться в составе руководящих органов партий, они могут стать их лидерами. Исходили из того, что лидер - это не руководитель и это не занятие должности в общественном объединении. Это так сказать символика, эмблема партии.
А что такое должность в общественном объединении? Это выполнение определенной обязанности. Полагаю, что лидерство и есть должность, а отнюдь не эмблема, символ или значок.
Выполняя роль лидера, определенное лицо обладает, с одной стороны, какими-то правами. Например, правом согласовывать программу партии, ее тактику и стратегию на ближайшую и отдаленную перспективу, определять время и место проведения собрания главного руководящего органа - съезда. Без лидера такие вопросы в партии не решаются. С другой стороны, лидер политического объединения выполняет определенные обязанности по отношению к другим участникам общественно-политической жизни, другим субъектам, имеющим отношение к данному объединению, движению, партии.
Обратимся к толковым словарям русского языка. В них записано, что лидер - это глава, руководитель политической партии, общественно-политической организации. Руководитель - лицо, которое руководит чем-либо, направляет чью-нибудь деятельность, стоит во главе чего-нибудь.
То есть лидерство означает соответствующее правовое, общественное положение относительно других участников отношений, которое предполагает, с одной стороны, наличие прав, а с другой - выполнение соответствующих обязанностей как руководителя с теми или иными властными полномочиями в том гражданском, общественном институте, который данное лицо возглавляет. Это значит, что становясь лидером партии, Президент Российской Федерации, член Правительства или член Совета Федерации будут иметь определенные властные полномочия по выработке стратегии, идеологии, принятии тех или иных решений, других перспектив этой партии, которые могут постепенно
"смимикрировать" в государственную политику.
В российских условиях при отсутствии четкого правового регулирования статуса политической партии избрание Президента страны, члена Правительства, губернатора лидером какой-либо политической партии входит в противоречие с пунктом 7.6 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 г.), согласно которому для того, чтобы воля народа служила основой власти, государства-участники уважают право отдельных лиц или групп лиц создавать в условиях полной свободы свои политические партии или другие политические организации и предоставляют таким политическим партиям и организациям необходимые юридические гарантии, позволяющие им соревноваться друг с другом на основе равенства перед законом и органами власти. В случае, когда лидером политической партии становится лицо, занимающее государственную должность, нарушается равенство других общественных объединений перед органами власти.
Норма о равенстве нашла отражение в статье 13 (часть 4) Конституции РФ, согласно которой общественные объединения равны перед законом. Провозглашенный принцип имеет особое значение и призван пресечь попытки установить монополию какой-либо партии или организации.
В соответствии с частью первой статьи 17 Федерального закона
"Об общественных объединениях" вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений не допускается. Став же лидерами партии, лица, осуществляющие в стране государственную власть, так или иначе будут вмешиваться в деятельность возглавляемой партии.
Отдав предпочтение одной из партий и став ее лидером, Президент РФ, член Правительства или губернатор, на наш взгляд, нарушают принцип равенства общественных объединений, равенства граждан, являющихся членами других общественных объединений или не являющихся таковыми вообще.
Президент Российской Федерации должен обеспечивать единство внутренней политики, единство государственной власти, сохраняя при этом независимость и нейтралитет по отношению к другим политическим, общественным силам и движениям.
В соответствии с Конституцией и сложившейся практикой Президент РФ формирует непартийное правительство, состав которого не связан с распределением депутатских мест в Госдуме. Однако, если лидером политической партии становится член правительства или Президент РФ, правительство неизбежно политизируется. В этом случае может произойти то, что его членами будут назначаться представители той партии, которую возглавляют лица, осуществляющие государственную власть.
Может возникнуть несовместимость стратегии Президента с программными документами и идеологией партии, которую он решит возглавить. Будет нарушено равенство прав граждан, являющихся членами партии, лидером которой становится Президент, член кабинета министров или губернатор, по сравнению с теми гражданами России, которые членами этой партии не являются.
В соответствии с частью второй статьи 13 Конституции РФ никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Каждая партия имеет свою идеологию, то есть систему взглядов, идей, ее характеризующих. Если лицо, осуществляющее государственную власть в России возглавляет какую-нибудь партию, ее идеология начинает восприниматься как государственная. В итоге принцип, провозглашенный в статье 13 (часть вторая) Конституции, будет нарушен.
Под сомнение будет также поставлена возможность последовательного осуществления принципа, согласно которому в Российской Федерации признается идеологическое многообразие (часть первая статьи 13).
По-видимому, нужна четкая запись в законе о том, что при замещении государственных должностей, установленных Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Федерации (должностей категории "А"), любая партийная деятельность лица, занявшего такую должность приостанавливается.
