ПЕРВАЯ ПРИМЕРКА

10 октября 2002 года в Государственной Думе состоялись парламентские слушания на тему “Развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Вопросы территориальной организации”. Участникам слушаний был вручен первоначальный вариант новой редакции федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, подготовленный рабочей группой, действовавшей в составе Комиссии по разграничению полномочий различных уровней власти во главе с заместителем руководителя администрации Президента РФ Д.Козаком. По сути, это было первое представление общественности новой редакции закона, о котором так много говорят в последнее время. И хотя повестка дня формально ограничивала выступавших, дискуссия затронула не только территориальные, но и организационные, и правовые, и финансово-бюджетные проблемы местной власти.

Ниже публикуются выступления некоторых участников слушаний по сокращенной стенограмме.

Дмитрий КОЗАК
Заместитель руководителя Администрации Президента Российской Федерации, руководитель Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления

Вопрос о местном самоуправлении, о федеративном устройстве в нашей стране чрезвычайно актуален. Нам трудно было удержать даже самые первые черновики закона, они расхватывались и живо обсуждались. Сегодня у вас на руках первый вариант проекта федерального закона, который можно называть результатом работы Комиссии по разграничению полномочий между различными уровнями публичной власти Российской Федерации.

Я хотел бы обратить ваше внимание на три момента.

Первое. В последнее время все чаще задается вопрос: а нужно ли сегодня развивать местное самоуправление в Российской Федерации? В условиях отсутствия политической и правовой культуры, четкой политической структуры общества, экономической основы для деятельности местного самоуправления? Раздаются призывы: давайте выйдем из Хартии местного самоуправления, пересмотрим Конституцию, будем всех назначать из центра и т.д. Тем более странно эти призывы звучат в устах людей, которые выступают ярыми сторонниками региональной самостоятельности.

Я хотел бы на это ответить. Причем могу смело говорить, что это и позиция Президента Российской Федерации. Нужно развивать местное самоуправление, делать его цивилизованным, доступным, самостоятельным для граждан. Если мы будем ссылаться на нашу политическую, правовую и экономическую отсталость и ничего не будем делать с местным самоуправлением, с региональной демократией, то мы законсервируем ситуацию и отстанем от других стран еще на сто лет. У нас не будет инстинкта самоорганизации, у нас не будет гражданского общества, о котором мы так много говорим. Поэтому сейчас нужно начинать. Да, надо учитывать положение, в котором мы находимся. Да, действительно у нас пока отсутствуют институты гражданского общества, которые способны эффективно контролировать и государственную, и муниципальную власть. Мы должны восполнить это отсутствие соответствующими законодательными, юридическими механизмами, которые позволяют контролировать деятельность всех органов публичной власти. И делать это необходимо сегодня.

Уже две тысячи лет назад человечество пришло к выводу о том, что самый неэффективный труд – это труд рабский. А у нас, это касается и местного самоуправления, и региональной самостоятельности, все чаще призывают: давайте будем всеми командовать, выдавать всем деньги под расписку, указывать, что с ними делать в своей деревне. Нигде в мире эта система не доказала свою эффективность. И мы должны сделать все для серьезной децентрализации власти, с одной стороны, а с другой – повысить политическую и юридическую ответственность всех уровней публичной власти за выполнение возложенных на нее обязанностей.

Второе. Комиссия подготовила два законопроекта сразу – об общих принципах организации государственной власти в субъектах Федерации и о местном самоуправлении. Подход к решению проблем местного самоуправления и региональной демократии общий. Взаимоотношения субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления должны быть точным отражением взаимоотношений федерального центра с субъектами Федерации. И сходные принципы межбюджетных отношений и правового регулирования полномочий органов местного самоуправления, несмотря на то, что в Конституции Российской Федерации гарантий местного самоуправления значительно больше, чем гарантий субъектам Российской Федерации. Позиция Президента такова: в принципе правовая природа, статус субъектов Российской Федерации в федеративном государстве такой же, как статус муниципалитетов по отношению к центральной власти. За органами государственной власти субъектов Российской Федерации закрепляется перечень собственных полномочий, устанавливаются гарантии невмешательства вышестоящих уровней публичной власти в эти собственные полномочия, обеспечивается отказ от детального регулирования полномочий. Во всяком случае вводится категорический запрет на то, чтобы предопределять федеральными законами объемы расходов из собственных бюджетов субъектов Российской Федерации. Точно также ни федеральные законы, ни законы субъектов Российской Федерации не могут предопределять объемы расходов на решение органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Одинаковый подход. Если федеральный законодатель или законодатель субъекта Российской Федерации хочет соответственно увеличить объем полномочий муниципалитета по вопросам местного значения либо собственных полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, значит должны быть внесены изменения в Бюджетный кодекс, в котором будут предусмотрены дополнительные собственные доходные источники бюджета. Вот такой подход. Позиция, согласно которой обеспечивается больше региональной самостоятельности и меньше гарантий местному самоуправлению, не пройдет.

И, наконец, третье, о чем я хотел сказать, это о степени самостоятельности. Речь идет, прежде всего, об ответственности за распоряжение общественными финансами. Самостоятельно и органы местного самоуправления, и органы государственной власти субъекта Федерации, и федеральные органы власти в пределах своих полномочий распоряжаются своими ресурсами, выбирают в рамках своих полномочий приоритеты. Но они не могут тратить общественные финансы, деньги налогоплательщиков на осуществление функций, не предусмотренных для соответствующего уровня публичной власти. Недопустимо, когда разваливается школа, когда ухабистые дороги, когда холодные больницы, тратить деньги на строительство дворцов, на содержание карманных средств массовой информации для собственного политического пиара и т.д. Мы должны, в конце концов, положить этому конец.

Поэтому эти вопросы должны быть в законе детально отрегулированы. И расходование денег на цели, непредусмотренные налогоплательщиками, должно караться как нарушение закона, а не так, как сегодня, когда попытки помешать этому воспринимаются как вмешательство в бюджетную самостоятельность субъекта Федерации и муниципалитета.

Алексей ЛАВРОВ
Исполняющий обязанности руководителя Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов Российской Федерации

Я хотел бы познакомить вас с содержанием главы восьмой законопроекта, посвященной экономической основе местного самоуправления, в подготовке которой мне довелось непосредственно участвовать. Эта глава представляет собой первую целостную законодательную инициативу, реализующую основные положения правительственной программы развития бюджетного федерализма. И в этом отношении можно сказать, что принципиальных возражений Правительства к содержанию этой главы по большому счету быть не должно.

В главе рассмотрены все пять составных частей реформы межбюджетных отношений, описанных в правительственных документах долгосрочного действия: это бюджетное устройство, разграничение расходных полномочий, разграничение доходных полномочий, бюджетное выравнивание и бюджетное администрирование.

Что касается бюджетного устройства, то нам, видимо, придется пересмотреть нормы, которые определяют трехуровневый характер бюджетной системы Российской Федерации. Видимо, количество уровней бюджетной системы не следует ограничивать, их должно быть столько, сколько уровней публичной власти в стране.

О расходных полномочиях. Законопроект впервые в системном виде описывает функции, которые следует закрепить за разными типами муниципальных образований. Они должны обеспечиваться собственными расходами муниципальных образований, в которые не допускается вмешательство органов власти других уровней. Этот принцип самостоятельности расходных полномочий достаточно жестко закреплен в виде прямого запрета принятия любых законодательных актов, которые приводят к увеличению расходов местных бюджетов. Таким образом мы обеспечиваем автономию муниципальных образований в формировании и исполнении расходов по вопросам местного значения.

Вторая часть расходов – это расходы, которые направлены на реализацию отдельных государственных полномочий. Здесь ситуация совершенно другая. Если орган госвласти принял решение о делегировании и наделении этими полномочиями местного самоуправления, должна соблюдаться жесткая норма о нормативе, по которому следует рассчитывать для всех муниципальных образований субвенции по душевому принципу с обязательной передачей этих средств в местные бюджеты. И местные органы власти отвечают за реализацию государственных полномочий только в пределах выделенных на эти цели субвенций. При этом речь идет о самостоятельности в наиболее эффективном использовании средств, но, на что именно тратятся деньги, должно быть четко описано в соответствующих федеральных законах или в законах субъекта Российской Федерации.

Такая двуединая система полной самостоятельности в расходах по вопросам местного значения и субвенционного финансирования делегированных полномочий означает принципиальный уход от нынешней схемы: “мой мандат – твой бюджет”. Тот уровень власти, который принял решение об увеличении расходов, должен обеспечить их выполнение за счет собственных доходных источников.

О разграничении доходных источников. Здесь мы предлагаем идти следующим путем. Устанавливается несколько источников формирования местных бюджетов, которые перечислены в такой последовательности: местные налоги, средства самообложения, отчисления от федеральных и региональных налогов, и затем субвенции и средства финансовой помощи.

Сегодня конкретных цифр по этой системе пока нет. Поэтому нам, прежде всего, нужно обсчитать объем расходных полномочий каждого уровня местного самоуправления и только затем мы сможем переводить это в режим конкретных цифр налоговых источников.

Но закон определяет правила, по которым это будет делаться, и это принципиально, потому что прежде, чем что-то закреплять, нужно определить, по каким принципам мы собираемся это делать, и принципы эти таковы. Отменяется централизация местных налогов. Если у нас есть местный налог и он установлен Налоговым кодексом, то он полностью поступает в бюджет того уровня власти, который уполномочен вводить и устанавливать этот налог.

Вопрос о том, насколько велики будут местные налоги, мы на данный момент решить не можем. На самом деле здесь есть две альтернативы: ориентироваться на местные налоги, как основной источник пополнения местных бюджетов, либо в основном формировать местные бюджеты за счет отчислений от федеральных и региональных налогов.

С точки зрения долгосрочной перспективы безусловно было бы правильно двигаться по направлению к принципу “один налог – один бюджет” с тем, чтобы местные бюджеты формировались только или в основном за счет местных налогов. Но, к сожалению, на данный момент у нас нет хороших кандидатов на крупные местные налоги, за исключением, может быть, налогов на имущество и будущего налога на недвижимость. Все остальные местные налоги пока очень незначительны по своему объему.

Можно обсуждать вопрос о введении муниципального налога на доходы физических лиц в виде надбавки к базе, которая будет установлена федеральным законом, или надбавки к региональному налогу с продаж. Такого рода режим, когда налоговая база определена региональным или федеральным законодательством, а органы местного самоуправления добавляют к ней свой местный налог, в мире достаточно распространена. Она действительно обеспечивает настоящую реальную налоговую автономию местного самоуправления. Но насколько далеко удастся продвинуться по этому пути, пока неясно. Это мы будем решать в связи с конкретными поправками к Налоговому кодексу. В любом случае, видимо, не удастся обойтись без отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, и делать это предполагается по иным принципам, чем сейчас.

В Бюджетном кодексе предлагается установить в качестве норм прямого действия нормативы отчислений от федеральных налогов в местные бюджеты. Эти нормативы должны быть едины для всех типов муниципальных образований и, по определению, они не могут меняться каждый год, а должны быть долгосрочными.

Такая же норма должна действовать и в отношении региональных налогов, то есть каждый муниципалитет получает на долгосрочной основе гарантированный доходный источник, который не может быть пересмотрен в рамках ежегодного бюджетного процесса, в рамках схем выравнивания. Опять-таки, какие это источники, мы будем обсуждать в дальнейшем, но, видимо, основным из них должен стать подоходный налог, который уже сейчас на сто процентов остается в консолидированных бюджетах субъектов Федерации. Видимо, он будет таким и в перспективе, и значительная его часть должна поступать в местные бюджеты.

Схемы бюджетного выравнивания описаны в законе более подробно, чем доходные источники, но, в принципе, можно было бы сократить их описание. Возникает ряд технических вопросов, которые мы опять-таки будем решать позднее, а сама схема выглядит следующим образом.

Бюджеты поселений будут выравниваться двумя способами. Первый – путем вливания из бюджетов субъектов Российской Федерации. Понятно, если региону придется иметь дело с несколькими сотнями муниципальных образований поселенческого типа, эта формула должна быть предельно простой. Она такой и предлагается. Фиксированная сумма, предназначенная к выравниванию поселения, должна быть распределена между поселениями пропорционально численности населения.

Второй способ выравнивания муниципальных поселений – это обычные дотации, которые распределяются муниципальными районами, но по жестко определенным в Бюджетном кодексе принципам. Основной из них – стимулирование поселений в развитии налоговой базы и сокращение нерациональных расходов.

Поскольку перейти на новые принципы будет достаточно сложно, мы предлагаем ввести длительный переходный период, в течение которого будет разрешено часть средств фонда выравнивания поселений использовать по фактически сложившейся системе расходов и доходов.

Бюджеты муниципальных районов и городских округов тоже предполагается выравнивать этими двумя способами подушевого отчисления от федеральных и региональных налогов в равном объеме, но этот способ мы должны будет обсчитать дополнительно. Если мы не сможем обеспечить вертикальную сбалансированность без дифференциации нормативов дополнительных отчислений, она будет введена. Но основной способ выравнивания – это дотации из фонда финансовой поддержки муниципальных районов, создаваемого на региональном уровне, который будет распределяться примерно по таким же принципам, по каким сейчас распределяется федеральный фонд финансовой поддержки.

Последний вопрос, болезненный и сложный, касается финансовой ответственности. Поскольку закон предполагает резкое, существенное расширение самостоятельности местных органов власти, он, естественно, намечает и режим финансовой ответственности. Такой режим обозначен в форме временной финансовой администрации, которая будет вводиться тогда, когда муниципалитет попадает в кризисное финансовое состояние и своими силами не сможет из него выйти. В этом случае на период до одного года должны проводиться специальные меры по реструктуризации задолженности, помогающей муниципалитету.

Сергей КАЛИНИН
Председатель комитета Законодательного собрания Омской области

Я хотел бы вернуться к узкой проблематике, которую мы сегодня обсуждаем, а именно, к вопросам территориального устройства местного самоуправления или даже к еще более узкой теме – о соотношении территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства субъекта Федерации.

К сожалению, Конституция Российской Федерации очень широко определяет принцип территориальной организации местного самоуправления, в ней есть фраза – "иные территории", и все остальное мы решаем уже на местах в субъектах Федерации. Собственно поэтому сейчас и принимается этот закон.

Соотношение административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления является ключевым вопросом, и, наверное, разрешив его, мы упростим тот закон, который сегодня применяется. Некоторые условия создания первичных муниципальных образований, такие, например, как возможность пешком дойти до центра, не нужно будет устанавливать, если мы будем основываться на единстве административно-территориального устройства и территориального устройства местного самоуправления.

Наша точка зрения – эта система едина, хотя существует и другая точка зрения, и подтверждение этому мы находим в Конституции Российской Федерации, где говорится о необходимости сбалансированных и взаимосогласованных территориальных начал государственной власти и местного самоуправления. И, наоборот, на практике мы видим противоречие, когда есть несоответствие административно-территориального устройства и территориального устройства в муниципальных образованиях. Например, в Омске были созданы округа вместо районов, что соответственно оказывает влияние на федеральные органы власти. Поэтому этот вопрос должен решаться в специальном законе. Мы предлагаем принять такой закон, который назывался бы "Об общих принципах административно-территориального устройства в Российской Федерации". Мы полагаем, что такой закон может иметь место, хотя возможно включить соответствующее положение в тот закон, который мы сегодня обсуждаем, на основе пункта “н” статьи 72 Конституции РФ, где говорится об установлении общих принципов системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Территориальная основа – важнейшая часть системы организации власти и в полной мере подпадает под понятие общих принципов. В таком рамочном законе стоит определить виды административно-территориальных единиц: поселение, сельский округ, район и т.д., а потом уже сказать, что на таких-то уровнях действует местное самоуправление. Тогда не нужно будет придумывать какие-то новые определения и понятия.

Система власти предполагает единство и структурную взаимосвязь, и мы должны говорить именно о единстве системы, а никак не о двух параллельных системах – административно-территориального устройства и муниципального территориального устройства. Тогда бы многие вопросы действительно отпали.

Необходимо также решить вопрос об участии федеральной власти в определении административно-территориального устройства в субъектах Федерации. Целесообразно было бы согласовать создание административно-территориальных единиц специально уполномоченным федеральным органом государственной власти.

Александр РОГОВ
Глава муниципального образования города Печоры Псковской области

Новый закон, конечно, вызывает положительные эмоции, поскольку разрешает ряд назревших вопросов. В 1996 году мы начали преобразовывать наши волости в муниципальные образования второго уровня. В конце концов, в 2000 году на выборах депутатов районного собрания и главы района получилось так, что волости, ставшие муниципальными образованиями, были лишены права в них участвовать.

Новый закон исключает возможность повторения подобной ситуации. Он хорош именно с точки зрения дальнейшего развития двухуровневой системы местной власти. А то, что она должна быть, по-моему, уже поняли все. Потому что это приближает власть к людям, заставляет их задуматься не о том, где бутылку водки приобрести, а о том, как самим поучаствовать в улучшении своей жизни, а не ждать, что ее кто-то за них улучшит.

А теперь несколько критических замечаний по тому документу, который мы получили.

Сложно согласиться с предложениями комиссии о порядке формирования органов местного самоуправления районного уровня. Предлагается даже не избирать депутатов в представительный орган района, а делегировать в него глав волостей, главу же муниципального образования и вовсе не избирать, а заменить его неким наемным управляющим. Мне кажется, в данном случае налицо отступление от демократических принципов местного самоуправления. Район или муниципальный округ – такое же муниципальное образование, как и волость, муниципалитет. И создается оно, и существует для решения проблем населения, тех же вопросов местного значения. Хотя они в основном и носят межпоселенческий характер.

На районном уровне осуществляется самоуправление, а не управление. Для самоуправления характерны избранные всем населением представительный орган и глава муниципального образования. И использование технократической схемы назначения управляющего вместо выборов глав – это, конечно же, шаг назад по отношению к нынешней ситуации и отчасти в какой-то мере даже оскорбление избирателей. Кстати сказать, в большинстве стран, когда-либо использовавших подобную схему, от нее постепенно отказались в пользу выборности и представительного органа, и руководителя муниципалитета.

Второй вопрос, который не совсем ясен и вызывает некоторую тревогу: а не станет ли одобрение концепции и принятие новой редакции закона основанием для полного пересмотра территориальных границ так называемых муниципальных округов? Не будет ли узаконено упразднение субъектами Федерации тех муниципальных образований, в которых руководители по той или иной причине неугодны региональному руководству?

Концепция не содержит никаких указаний на то, что за основу формирования муниципальных округов должно быть принято ныне существующее административно-территориальное деление либо существующие территории района и аналогичных им муниципалитетов. Думается, что в законе следует ограничить право субъектов Федерации на необоснованное перекраивание границ муниципалитетов.

Несколько слов в заключение. Государство в лице субъектов Российской Федерации, безусловно, должно иметь возможность и право осуществлять надзор за законностью действий органов местного самоуправления. Именно за законностью, а не целесообразностью. Однако в не меньшей, а скорее в большей степени необходим реальный надзор со стороны Российской Федерации за законностью действий и решений субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления, ибо право на местное самоуправление гарантировано Конституцией и федеральными законами. И Российская Федерация обязана следить за их соблюдением на территории всей страны.

Николай ТРАВКИН
Депутат Государственной Думы

У нас, как всем известно, не идет местное самоуправление. Во что уперлось? В территориальную или финансовую основу? Ну, конечно, в финансовую основу. Это как с доходным домом: что-то не ладится, надо либо мебель менять, либо что-то сущностное.

Мы решили территории поменять, сделать другую нарезку. Хотя существенно эта нарезка не очень сильно отличается от того, что есть. Можно было и в действующий закон ввести понятие “муниципального района” и тем самым решить проблему сельсоветов и малых городков.

Говорят, нет денег. Что на самом деле в государстве так мало денег, что не хватает на тепло в домах, на зарплату учителям, на самое необходимое? Но ведь на юбилей Санкт-Петербурга хватает. На эти цели 30 миллиардов отпускают на два года. Не в нехватке денег сегодня проблема. У нас, если горячо, деньги находятся. МЧС может целой армией высадиться, а потом через две недели создавать федеральные комиссии, чтобы выяснить, кто деньги украл. Значит, дело не в количестве денег.

Москва, как федеральный центр, обирает регионы. Уже звучит цифра в 63%. С учетом трансфертов бюджет, исполняемый в этом году, будет примерно 50 на 50. А давайте опустимся на ступень ниже. Взаимоотношения субъекта Федерации и муниципалитетов. Какова там доля муниципалитетов? Классическое соотношение: 75% – у губернатора, 25% – у муниципалитетов. Можем мы законодательно изменить соотношение между федеральным центром и субъектом Федерации? Законом установить минимальные соотношения между губернатором и местным самоуправлением? Можем, но не делаем. Почему? А потому, что так сложилось. Мало того, что политические игры шли с губернаторами, еще Совет Федерации состоял из губернаторов, а они утверждают бюджет. Ссориться не хотели.

У нас, образно говоря, губернатор “шарит” в двух карманах. Политическим шантажом он шарит в кармане федеральном, а, пользуясь всевластием, – в кармане муниципальном. И при этом кричит, что Москва всех обобрала.

Эту проблему надо решать. Я понимаю, что паровоз пошел, и новый закон сменит старый. Но нельзя откладывать проблему финансовых основ местного самоуправления до 2005 года. Ее надо решать, видимо, в оперативном порядке уже на следующий год, а в 2004 году закрепить законодательно.

Несколько слов о территориальной основе. Для городов меняется одно: города, входившие в состав крупных районов, приобретают самостоятельность. И ничего здесь страшного нет.

В Тульской области есть город Алексин и Алексинский район. 84 тысячи населения, из них 60 тысяч – в городе, остальные – в районе. Теперь Алексин станет городским округом, самостоятельным муниципальным образованием. Из всей площади остается “бублик”. В Алексине все – и транспортное обслуживание, и медицина, и т.д. А что останется в окружающей его части? Сельсоветы. В них мы создаем полноценные органы власти, но, посчитайте, насколько мы аппараты увеличим.

Я уже не говорю о кадровой проблеме. Не в каждом сельсовете вы найдете людей, которые будут составлять, контролировать, исполнять бюджет. Кроме того, для сельсоветов мы создаем муниципальный район. Значит, мы еще одну, районную, администрацию должны сформировать, найти ей в городе Алексине здание и сделать из нее полноценную власть. А как потом будем делить, скажем, муниципальную милицию? Своя будет в городе Алексине и своя в каждом муниципальном районе? Но ведь это неразумно.

В этом заключается, на мой взгляд, основная территориальная проблема, заложенная в обсуждаемый проект закона, и я согласен, что над этой проблемой надо работать, чтобы не создавать лишних структур.

И последнее. У нас расписаны все сроки. До 2005 года приостанавливаются выборы и т.п. Главную скрипку в нарезке не только муниципальных округов будет играть, и в проекте это заложено, губернский уровень. У губернатора есть возможность не только убрать неугодного мэра, скажем, областного центра, а вообще ликвидировать областной центр, где есть выборный орган. Прицепи ему две деревни и это будет муниципальное образование, где мэр будет формировать представительный орган по два человека от каждой деревни и по два от города. А рекомендовать человека, с которым нужно заключить контракт на управление, будет губернатор. В этом заключена опасность.

Конечно, мы, по сути, идем к сельсоветам. Они были всегда. Они и сегодня есть в каждом районе, только у них из бюджета смета затрат. Мы в законе говорим: изберите депутатов не менее десяти. Но были у нас уже в сельсоветах депутаты, и мы прекрасно знаем, что это был орган власти только по названию. А муниципальный район… Можно прийти к чему? К исполкому, который будет командовать всем этим муниципальным образованием.

Но процесс уже “пошел”, и в нем есть и кое-что полезное, особенно для городов. Не надо уже бороться. У нас многие города дошли до европейского суда, чтобы местное самоуправление получить. Новый закон позволяет добиться этого без борьбы. А ведь городское население составляет около 80% жителей страны. То есть для большинства населения этот закон дает расширенные полномочия. И если над ним внимательно поработать, и до внесения, и во время прохождения в Думе, из закона можно сделать нормальный документ.

Юрий ТРОФИМОВ
Председатель Законодательного собрания Оренбургской области

Неделю назад мы собрались в Перми на заседание Ассоциации руководителей законодательных органов субъектов Российской Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ. Речь шла о реформировании системы местного самоуправления. После серьезных обсуждений законопроекта в редакции, которая была подготовлена на тот момент, мы приняли рекомендации, направленные на ее улучшение.

Один из пунктов этих рекомендаций дословно звучит так: “Считать неприемлемым унифицированное определение системы и структуры органов местного самоуправления. Предоставить субъектам Российской Федерации право самостоятельно определять систему территориальной организации местного самоуправления, с учетом исторических, национальных и иных особенностей территорий регионов”.

На наш взгляд, абсолютно недопустимо подгонять все субъекты, неодинаковые по географическим и другим составляющим, под один шаблон.

Слишком велика страна, слишком разные условия. Я не согласен с теми, кто приветствует введение единообразия в нашу систему местного самоуправления. Я считаю, что многообразие моделей и систем местного самоуправления имеет значительно больше преимуществ, чем единообразие. Отказ от единой модели, структуры органов местного самоуправления, даже внутри одного субъекта, положительно сказывается на их эффективности. И примеров тому множество.

Я имею опыт работы в муниципальном образовании, восемь лет проработал главой, и работал вице-губернатором, когда мы два года назад реформировали систему местного самоуправления. У нас тогда было около 600 муниципальных образований. Даже внутри нашего субъекта, среди 48 муниципальных образований есть такие, которые очерчены границами малых городов и одноименных районов. Есть чисто районные муниципальные образования, и есть городские муниципальные образования центров районов. Только в этом случае глава одного из этих образований просто присутствует, ничего не делая. Муниципальные образования есть и на уровне сельского совета. И мы не видим в этом трагедии. Наоборот, мы видим преимущества в том, что в области работают разные модели местного самоуправления. Все это было сделано два года назад на основе волеизъявления граждан, о чем и в Конституции написано. А мы знаем, что все преобразования, реорганизации, реформирования должны проходить с учетом интересов и, прежде всего, по инициативе населения, проживающего в этих муниципалитетах.

Все эти процедуры были у нас соблюдены, сформирован полный пакет законодательных актов, которые прошли правовую оценку в Министерстве юстиции, в других органах федеральной власти и признаны соответствующими федеральному законодательству.

Поэтому, в принципе, для нас вопрос стоит так: для чего нужно реформировать местное самоуправление? Здесь я абсолютно согласен с Травкиным. Ведь мы, по большому счету, меняем форму, а не существо местного самоуправления. Чего не хватает сегодня муниципальному образованию, малое оно или большое? Любое из них не должно чувствовать ущербность от того, что оно, к примеру, меньше другого. Ко всем должно быть одинаковое отношение, чтобы они по большому счету имели средства для исполнения своих полномочий. И сейчас надо в большей степени менять финансовое содержание местного самоуправления, его экономическую основу. Сегодня для любого муниципального образования нужны справедливые межбюджетные отношения, основанные на четком разграничении полномочий, над чем серьезно поработала Комиссия Козака.

И последнее. Председатели законодательных собраний были единодушны в своих рекомендациях: необходимо одновременно, одним пакетом, рассматривать и принимать законопроект “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и законопроекты о внесении изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы.

Георгий ЛЕОНТЬЕВ
Депутат Государственной Думы, заместитель председателя Комитета по вопросам местного самоуправления

Сегодня над внесением изменений в муниципальное законодательство работает несколько групп. И это хорошо, поскольку позволит учесть мнение представителей науки и практики, законодательных и исполнительных властей. Необходимо лишь объединить наши усилия с тем, чтобы сделать работу максимально плодотворной и эффективной и, прежде всего, ответить на вопрос: что нужно для действительного исправления положения?

Первый вопрос, по которому необходимо выработать общее решение, – это территориальное устройство. Известны несколько подходов к его решению. При всех различиях в подходах и возможных противоречиях конституционным положениям некоторых вариантов необходимо, по нашему мнению, определить механизм создания муниципального образования. В ныне действующем законодательстве определение порядка образования муниципальных образований отнесено к компетенции субъекта Федерации. В соответствии с этим в одних субъектах проводились референдумы для учета мнения населения, в других мнение населения никак не выявлялось.

Поэтому мы предлагаем закрепить на уровне федерального законодательства необходимость проведения референдума для выявления мнения населения территории, на которой организуется местное самоуправление. Ведь Европейская хартия гласит: общество имеет право на самостоятельное решение вопросов жизнеобеспечения, но при этом оно должно быть способно выполнять взятые на себя обязательства. То есть изначально был заложен принцип самодостаточности. Введение референдума, как обязательного механизма преобразования муниципальных преобразований, позволит государству вмешиваться в эти вопросы, содействовать выявлению самодостаточных территорий. А не отвечающие этим требованиям территории должны быть признаны депрессивными и иметь особый правовой статус.

Следующий вопрос – это компетенция. Мы подошли к его решению с точки зрения возможности оптимальной организации управления при осуществлении тех или иных полномочий местным самоуправлением и государством. И здесь выявилась еще одна проблема, связанная с вопросом компетенции. Суть ее заключается в следующем.

В условиях системного кризиса нарушились отработанные годами схемы взаимодействия между всеми уровнями власти и управления. Произошел сбой в государственном организме. Необходимо восстанавливать и вновь создавать эти механизмы, организовывать взаимодействие. Именно эта проблема представляется нам сегодня важной. Одним из механизмов организации взаимодействия могут быть программы комплексного социально-экономического развития территорий, в которых задействованы не только различные уровни власти и управления, но и хозяйствующие субъекты, расположенные на территории муниципального образования.

Ключевой вопрос – это межбюджетные отношения. Мы считаем, что реально возможный принцип, который надо осуществить на территории Российской Федерации, – это внедрение нормативно-правового метода, в основу которого закладывается институт минимальных социальных стандартов. Для этого нужно предварительно исключить все местные факторы, которые могли бы воздействовать на законодательно закрепленный механизм межбюджетных отношений. Причем механизм должен быть таковым, чтобы у муниципальных образований появился интерес к саморазвитию, появился знак равенства между обязательствами, которые возложены сегодня на местное самоуправление, и финансовыми возможностями.

Далее. Контроль и ответственность. Здесь все и просто, и сложно. С одной стороны, всем понятно, что власть должна быть ответственной. Принятые в августе 2000 года изменения закона о местном самоуправлении, предусматривающие возможность отстранения глав от должности и роспуск представительных органов местных областей, этот тезис подтвердили. Мы даже предлагали усилить эти нормы. Но вторая сторона проблемы заключается в том, что коль скоро у местного самоуправления существуют определенные обязанности по отношению к государству и населению, то и у государства имеются обязанности по отношению к местному самоуправлению. Я неоднократно говорил о минимальных социальных стандартах, которые до сего времени не утверждены, хотя Правительство должно было внести соответствующий закон еще в 2001 году.

В связи с отсутствием этих стандартов понятно, что наше государство не несет никакой ответственности за неисполнение своих обязательств перед местным самоуправлением. Поэтому мы предлагаем установить в законе взаимную ответственность государства и местного самоуправления.

Владимир ФАДЕЕВ
Профессор кафедры конституционного и муниципального права Московской государственной юридической академии, доктор юридический наук

Прежде всего, я хотел бы подчеркнуть, что в принципе с одобрением отношусь к той работе, которую проделала Комиссия в плане подготовки нынешнего закона. И можно сказать даже больше: если бы этот проект был бы у нас в 1993 году, когда практически прекратил свое существование закон 1991 года, ему бы цены не было. Но мы живем уже достаточно долго по Конституции 1993 года, по федеральному закону 1995 года, по Европейской хартии, а также по постановлениям Конституционного Суда, который на основе Конституции выработал целый ряд принципиальных правовых позиций. Сегодня мы не можем их не учитывать.

Но, в первую очередь, я коснусь той проблемы, которая, по сути дела, стала главной в этом законе, – проблемы территориальной организации местного самоуправления. Это одна из центральных проблем внешней организации местного самоуправления. И если мы начнем осуществлять то, что предлагается проектом закона, получим крупномасштабную перестройку местной власти – третью и четвертую по счету. Это еще больше усилит нестабильность местной власти, ее неуверенность в своем будущем. Думаю, что нестабильная местная власть не укрепляет государство, не повышает авторитет у населения и не является эффективной. Это надо учитывать, когда мы приступаем к такой перестройке.

Что мы в принципе хотим получить от местного самоуправления, учитывая переходный этап его развития? Думаю, сейчас мы еще не получим совершенную модель местной власти, у нас впереди достаточно длительный период ее развития. Но на этом этапе мы должны иметь, конечно, полнокровное, жизнеспособное муниципальное образование. Это самая актуальная задача.

Мы должны обратиться в этой связи к опыту субъекта Федерации. Чему он учит? Почему в регионах такое многообразие типов территориального устройства? Субъективизм губернаторов? Может быть. Но есть еще объективная реальность, объективная основа существования в нашем федеративном государстве такого большого числа различных типов муниципальных образований. Это есть и в Германии, и в Соединенных Штатах Америки. И субъекты Федерации стремятся создать полнокровное, жизнеспособное муниципальное образование. Да, в ущерб муниципальной демократии. Но, к сожалению, другого мы сегодня не сможем получить.

Я думаю, что в принципе можно в качестве пожелания на будущее закрепить предлагаемую территориальную организацию местного самоуправления, но записать, что субъекты Федерации переходят к этой территориальной организации по мере создания объективных, реальных условий, при которых с научной точки зрения экономически и финансово будет просчитано, к чему же это приведет. Здесь уже высказывались некоторые опасения по поводу результатов предлагаемых изменений. Вообще, насколько глубоко научно они обоснованы? Не получится ли то же самое, что произошло, к примеру, с уважаемой палатой – Советом Федерации? Реформировали ее, но сейчас надо реформировать заново. Не получится ли то же самое с местным самоуправлением? По-моему, мы не умеем смотреть в будущее.

Еще один аспект – чисто юридический. В проекте явно хромает юридическая техника. Есть такие вещи, которые юристы не могут писать в этом законе, если они уважают Конституцию, постановления Конституционного Суда, Европейскую хартию местного самоуправления, хотя мы с ней поступаем не всегда хорошо. Возьмем хотя бы формирование представительных органов муниципальных районов. В Европейской хартии, которая выше нашего закона, прямо записано: право местного самоуправления осуществляется советами, состоящими из членов, избранных путем свободного, прямого, равного, тайного избирательного права. Ну как можно закрепить в законе, что эти органы составляются из представителей органов поселений? Это инициирует обращение в Конституционный Суд, который вряд ли признает соответствующим Основному закону предлагаемый порядок формирования представительного органа.

Мы хотим единообразия, но при всем своем желании можем не получить унификации территориальной организации местного самоуправления. Конституционный Суд неоднократно признавал, что субъекты Федерации имеют право создавать свои местные органы государственной власти на уровне районов и приравненных к ним городов, и тогда местное самоуправление опускается на нижний уровень. Если субъекты Федерации встанут на такую позицию и оставят существующую кое-где местную государственную власть на районном уровне, предлагаемая реформа может не состояться.

Конституционный Суд давно признал, что административно-территориальное деление – это исключительное полномочие субъекта Федерации. И поэтому субъект Федерации сам определяет административно-территориальное устройство. А нам предлагают это устройство закрепить на федеральном уровне.

Возьмем частный, казалось бы, вопрос – отзыв. Что же в проекте написано по отзыву? Во-первых, не учитывается постановление Конституционного Суда. И потом, отзыв почему-то регулируется уставом и этим федеральным законом, субъекты Федерации исключены из этого регулирования. А ведь основание отзыва – совершение правонарушения. Я представляю, что в уставах будет записано по этому поводу. Сомневаюсь, что они способны сделать все юридически точно и грамотно.

В законопроекте много других положений, игнорирующих Конституцию, постановления Конституционного Суда, Европейскую хартию. Это необходимо исправить.

Александр ПОСТРИГАНЬ
Глава Клинского района Московской области

Законопроект, который мы сегодня получили, на голову выше прежнего варианта. В нем много нового и действительно нужного. Об этом здесь уже говорили.

Но вот что надо не забыть – с принятием этого закона мы потеряем остатки вертикали власти, о которой так заботится Президент и о которой мы так часто говорим. Опустить на уровень сельских поселений деньги и соответствующие обязанности сегодня невозможно. Потому что, во-первых, не готова структура, во-вторых, нет кадров, и, главное, – денег не хватает. Если мы в пределах района еще можем как-то манипулировать, то на низовом уровне средств явно не хватит. И кто скажет, будет ли такое маленькое муниципальное образование в состоянии делегировать кого-то куда-то, когда Клинский район имеет бюджет в 700 миллионов рублей? Нет финансирования, не будет и никакой передачи полномочий.

Более того, сегодня мы еле отбиваемся от “Мосэнерго”, от всех этих инспекций, полиции. А что будет, когда этих муниципальных образований в районе будет 20? Посчитайте, сколько появится новых начальников, к которым надо будет пробиваться руководителям муниципальных образований, подползать, как говорится, на животе за километр.

Главная проблема – это развал вертикали. Как сделать, чтобы его не было? На мой взгляд, нужно делегировать полномочия на уровень района, не просто свалив все на них, как это было всегда – без денег и прочего, но и подкрепив эти полномочия. Следует вернуться к хорошо проверенному советскому принципу согласовывать на совете кандидатуры всех этих полицаев, инспекций, милиции и т.д. Тогда это будет настоящее укрепление вертикали власти и укрепление местного самоуправления.

Николай ЯШИН
Заместитель губернатора Пермской области

То, что мы сегодня обсуждаем, является краеугольным камнем нашей государственности и развития нашего общества. Если мы будем строить демократическое государство, то рано или поздно – хотим мы этого или не хотим, но мы внедрим поселенческий принцип организации местного самоуправления. Этого требуют основы демократии, без этого невозможно построить гражданское общество.

Беда в том, что, внимательно проанализировав закон как практик, который работал и в муниципалитете, и сейчас я занимаюсь вопросами взаимодействия с местным самоуправлением но уже уровне субъекта Федерации, я могу с полным основанием сказать: в отведенном проектом временном отрезке ни финансовых, ни политических, ни организационных, ни кадровых ресурсов внедрения этого закона нет.

Сегодня закон решает три взаимосвязанные, но очень разные задачи: разграничение полномочий, реформирование системы межбюджетных отношений и собственно построение системы территориальной основы местного самоуправления.

Они совершенно разные по направленности и самое главное – по времени их внедрения. Невозможно в территориях нашей страны, в условиях 89 субъектов одновременно подойти к решению этих проблем. Мне кажется, что нам надо решить более простые задачи, которые в законе прописаны более четко и к которым у большинства выступающих нет особых замечаний. Это вопросы разграничения полномочий. Там есть шероховатости, их еще можно обсуждать. Но хорошо то, что они довольно подробно прописаны. Однако мы не сможем продвинуться дальше, пока не проведем реформу межбюджетных отношений.

Выступление представителя Министерства финансов РФ еще раз убедило меня в этом. Определен только общий принцип, и мы снова вернемся к тому, что есть, что мы знаем точно, что будет завтра, что будет послезавтра, а закон уже предполагаем внедрить. И если за 12 лет нам не удалось выстроить приемлемые межбюджетные отношения, имея полторы тысячи муниципальных образований, то где гарантия, что мы их выстроим, имея муниципалитетов на два порядка больше. Это задача несоизмеримая, уровень ее решения значительно сложнее. Давайте в законе предусмотрим городской округ, где полномочия первого уровня и второго уровня будут объединены. Попробуем сначала выстроить взаимоотношения в рамках страны хотя бы на том уровне, которого придерживается большинство субъектов Российской Федерации. Одновременно надо создавать предпосылки для развития территориальной модели, поселенческой модели местного самоуправления. Ведь посмотрите, у нас почти везде действуют сельские поселковые администрации. Что нам мешает провести их реорганизацию, исходя из действующего принципа: поселение – одна тысяча человек. Что нам мешает перейти к выборности глав в сельских и поселковых советах? Что мешает передаче части функций этим администрациям? Мы сегодня можем закрепить за ними определенные доходные источники. Ничто нам не мешает. Надо за это время подготовить кадры для этой работы, тогда процесс пойдет постепенно, и разные субъекты Федерации подойдут к нему, наверное, в разное время. Государство же может простимулировать этот процесс в виде вполне нормального “пряника”. Кто быстрее подойдет к внедрению поселенческой модели, к той структуре, которая предложена законом, тот получит и должен получить вполне нормальные финансовые, материальные преференции хотя бы на переходный период. И ведь у нас сегодня есть области, которые уже внедрили поселенческий опыт, у них многое отработано. Они первыми придут, а у остальных появится стимул достичь того же результата.

Думаю, что мы имеем очень хорошую основу документа, над которым надо дальше работать, чтобы получить результат и в развитии демократии, и главное – в решении тех задач, которые требует население, живущее на наших территориях.