ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Дело №-76-Г01-3

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации <…> рассмотрела в судебном заседании от 3 декабря 2001 г. дело по заявлению Батина Владимира Борисовича о назначении даты выборов главы Администрации Майкорского поселкового совета по кассационной жалобе главы Юсьвинского района Коми-Пермяцкого автономного округа на решение суда Коми-Пермяцкого автономного округа от 17 октября 2001 г., которым требования Батина В.Б. удовлетворены. В соответствии со ст. 3 п. 6 Федерального Закона “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” в редакции от 22 июня 1998 г. назначены выборы главы администрации Майкорского поселкового Совета Юсьвинского района на 3 февраля 2002 г. Выборы определено проводить в соответствии с Законом Коми-Пермяцкого автономного округа “О выборах должностных лиц местного самоуправления в Коми-Пермяцком автономном округе” от 05 июня 2000 г. Срок полномочий выборного главы администрации Майкорского поселкового Совета определен в 5 лет. Исполнение решения суда в части обеспечения проведения выборов возложено на избирательную комиссию Коми-Пермяцкого автономного округа.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Г.В.Манохиной, объяснения представителя Юсьвинского района по доверенности Баталовой, поддержавшей доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации М.М.Гермашевой, полагавшей решение суда отменить и направить дело на новое рассмотрение, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Решением суда Коми-Пермяцкого автономного округа от 07 июня 1999 г. удовлетворено частично требование В.Б.Батина. Устав Юсьвинского района в части, не предусматривающей возможность избрания глав администраций сельских и поселковых Советов, признан недействительным. На Администрацию и Земское Собрание района возложена обязанность в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения внести в устав положения, предусматривающие, с учетом мнения населения сельских, поселковых Советов, проведение выборов глав сельских и поселковых Советов.

Названное решение было оставлено без изменения определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 1999 г.

07 сентября 2000 г. Земским Собранием Юсьвинского района были внесены изменения в статью 47 Устава района и было предусмотрено с учетом мнения населения сельпоссоветов могут проводиться выборы главы администрации сельпоссовета, в порядке, определяемом Уставом района и Законом Коми-Пермяцкого автономного округа “О выборах должностных лиц местного самоуправления в Коми-Пермяцком автономном округе”. Эти изменения были зарегистрированы 15 сентября 2001 г.

Батин В.Б. обратился в суд с заявлением о проведении выборов главы администрации Майкорского поселкового Совета, ссылаясь на то, что в марте 1997 г. 258 жителей п. Майкор требовали проведения выборов главы администрации поселкового Совета.

В марте–апреле 1998 г. большинство жителей поселка Майкор при обсуждении Устава района высказались за избрание главы поселка, а не назначение его главой района.

В марте 2001 г. по рекомендации главы администрации округа 407 жителей п. Майкор вновь просили Земское Собрание района назначить выборы главы администрации поселка Майкор. Однако им было отказано в этом и было предложено с учетом требований Положения о порядке проведения опросов населения в районе, принятого 21 августа 2001 г., собрать 50% подписей избирателей п. Майкор. Батин, считая отказ в проведении выборов главы поселка необоснованным, просил назначить дату выборов на 09 декабря 2001 г., совместив их с выборами депутатов в Законодательное Собрание округа и Пермской области.

Судом постановлено вышеприведенное решение, об отмене которого просит в кассационной жалобе глава Юсвинского района, считая его неправильным. Суд, по его мнению, не учел, что в 1997–1999 г. население поселка высказывалось за проведение референдума и за предоставление им возможности избирать главу администрации сельпоссовета, а не назначение выборов.

Выборы могли бы быть назначены при наличии мнения не менее 50% населения о необходимости их назначения. В период с 1998 по февраль 2001 г. мнение населения поселка Майкор изменилось. Законом округа “О местном самоуправлении в Коми-Пермяцком автономном округе” установлена процедура проведения опроса, но эта процедура не была соблюдена.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражения на кассационную жалобу, находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Согласно статье 1 Федерального закона “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” от 26 ноября 1996 г. в редакции от 22 июня 1998 г. № 85-ФЗ настоящий Федеральный закон применяется при нарушении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях, если: законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации не принят закон, устанавливающий порядок и проведение муниципальных выборов;

представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования;

в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления;

полномочия местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;

законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, истекли установленные сроки полномочий выборных органов местного самоуправления;

выборы депутатов представительных органов местного самоуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные выборы, не назначены уполномоченным органом или должностным лицом в установленные сроки;

отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назначить выборы депутатов представительных органов местного самоуправления;

муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству;

органы местного самоуправления упразднены или самораспущены в порядке, противоречащим законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия;

в нарушение законодательства не реализуются конституционные права граждан, проживающих на территории муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Применяется указанный Федеральный закон в части, неурегулированной законами субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами местного самоуправления.

Удовлетворяя требования Батина о назначении даты выборов главы администрации поселка Майкор, суд не указал в решении, в связи с чем применяет положения указанного Федерального закона.

Из материалов дела усматривается, что в Коми-Пермяцком автономном округе создана нормативная база, регулирующая выборы органов местного самоуправления, и сформированы органы местного самоуправления.

Уставом Юсьвинского района предусмотрено, что Юсьвинский район – муниципальное образование, включающее в себя территории 14 сельсоветов, в том числе и Майкорского (ст. 5).

Представительным органом Юсьвинского района является Земское Собрание, исполнительным – администрация района (ст. 12).

Администрации сельпоссоветов являются структурными подразделениями и в соответствии с изменениями, внесенными в ст. 47 Устава района, выборы главы администрации сельпоссоветов могут быть назначены с учетом мнения населения.

В силу ст. 45 Устава Юсьвинского района выявление мнения населения возможно путем проведения опроса граждан в порядке, определенном Законом округа “О местном самоуправлении в Коми-Пермяцком автономном округе”.

При разрешении требования Батина о назначении даты выборов главы администрации п. Майкор суд счел, что избиратели поселка высказались за проведение этих выборов, поскольку в 1998 г. 258 жителей добивались проведения выборов, в марте 2001 г. еще 407 жителей поселка обратились в Земское Собрание района с заявлениями о назначении даты выборов главы администрации п. Майкор. Суд счел, что доказательств того, что с 1998 г. по настоящее время позиция жителей этого поселка изменилась и они не желают в настоящее время проводить выборы главы администрации поселка, не имеется.

Однако с этими выводами суда нельзя согласиться, поскольку только в сентябре 2000 г. были внесены изменения в Устав Юсьвинского района, предоставляющие право с учетом мнения населения избирать глав администрации сельских, поселковых Советов. Мнение населения о назначении даты выборов главы администрации п. Майкор следовало выяснить на время решения этого вопроса с соблюдением порядка проведения опроса населения, который определен нормативными актами Юсьвинского района и законами округа.

Данные в подписных листах 1997 и 1999 г. не могли быть положены в основу решения суда об удовлетворении требования Батана, так как жители пос. Майкор высказывали свое мнение о проведении местного референдума на территории поселка по вопросам: 1. создание муниципального делегированного территориального образования на территории Майкорского поссовета. 2. Выборы главы администрации п. Майкор, выборы депутатов в поселковый совет территориального общественного самоуправления Майкорского поссовета.

Обращения – заявления жителей поселка к Земскому Собранию Юсьвинского района о назначении выборов глав администрации Майкорского поссовета в январе 2001 г. также не могли быть положены в основу решения суда.

Из материалов дела следует, что на время рассмотрения в суде требования о назначении даты выборов главы администрации пос. Майкор мнение жителей этого поселка могло измениться. Жители поселка высказывались за проведение выборов главы администрации поссовета, желая сменить главу администрации Майкорского поссовета Самохутдинова Б.А. С 6 июля 2001 г. на должность главы администрации п. Майкор сроком на 5 лет назначен Трифонов Ю.В.

Администрация Юсьвинского района принимала меры к выяснению мнения населения сельпоссоветов и 10 октября 2001 г. было принято постановление “О проведении сходов граждан и опроса населения на территории района”.

В кассационную инстанцию представлен материал по итогам опроса населения в п. Майкор в октябре 2001 г., согласно которому 719 жителей высказалось за назначение главы администрации сельпоссовета главой района, т.е. 52,18%, а возразило против такого порядка 659 человек – 47,82%.

При таких данных вывод суда о том, что жители п. Майкор высказали мнение о необходимости назначения даты выборов главы администрации поселка, нельзя признать правильным.

Указывая в решении суда о том, что постановление главы Юсьвинского района от 10 октября 2001 г. “О проведении сходов граждан и опроса населения на территории района” является воспрепятствованием выявлению истинной воли жителей района по вопросу о порядке замещения должностей глав сельпоссоветов (т.е. суд признал, что истинная воля жителей не выяснена) и воспрепятствует проведению этих выборов, а разработанная форма опросного листа выражает заинтересованность администрации района в получении однозначного результата опроса, суд вышел за пределы заявленного Батиным требования о назначении даты выборов главы администрации п. Майкор. Требование о признании названного постановления главы администрации Юсьвинского района не заявлялось. Суд не привел оснований, по которым счел необходимым выйти за пределы заявленного Батиным требования.

Удовлетворяя заявление Батина, суд руководствовался п. 6 ст. 3 названного Федерального Закона, согласно которому дату выборов депутатов представительных органов местного управления и выборных должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных в уставе муниципального образования, по заявлению прокурора или жалобе гражданина, проживающего на территории муниципального образования, или жалобам общественных объединений либо их региональных и местных отделений назначает суд в случаях, если: выборы должностного лица местного самоуправления не назначены уполномоченным органом в установленные сроки, и если не реализуются конституционные права граждан, проживающих на территории муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального образования.

Между тем, учитывая, что мнение жителей поселка Майкор не было выявлено по вопросу назначения выборов главы администрации поссовета п. Майкор, назначение даты выборов должностного лица, не предусмотренного Уставом муниципального образования, нельзя признать правильным.

Вывод суда о том, что мнение и воля избирателей п. Майкор о выборах главы администрации поселка установлена решением суда Коми-Пермяцкого автономного округа, ошибочен. Этим решением признан недействительным Устав Юсьвинского района от 5 июня 1998 г. в части, не предусматривающей возможность, с учетом мнения населения сельского Совета, избрания главы администраций сельских и поселковых Советов.

Мнение населения пос. Майкор подлежало выяснению с учетом процедуры, установленной нормативными актами округа и района.

При таком положении решение суда нельзя признать законным и обоснованным и оно подлежит отмене.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, тщательно проверить доводы и возражения участников процесса по заявленному требованию и разрешить дело с учетом требований законодательства, подлежащего применению.

Руководствуясь ст. ст. 304, 305, 306, 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

Решение суда Коми-Пермяцкого автономного округа от 17 октября 2001 г. отменить, возвратить дело на новое рассмотрение в тот же суд.

Комментарий

СУДЕБНАЯ ПУТАНИЦА ВОКРУГ ПРАВА НА САМОУПРАВЛЕНИЕ

Данное судебное дело, взятое нами в качестве примера путем случайного отбора из серии подобных дел, со всей отчетливостью показывает, что недостаточно подробное регулирование вопросов территориальной организации местного самоуправления в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ приводит на практике к коллизиям и спорам. При этом в условиях дефицита нормативной ткани законов суды часто не могут найти правильные решения и не проясняют, а лишь еще больше запутывают правовую ситуацию.

Попробуем разобраться в этом конкретном казусе.

Согласно статье 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, Конституция предусматривает наличие в Российской Федерации двух уровней публичной власти: государственный и муниципальный. Территория, на которой существует самостоятельный уровень муниципальной публичной власти, именуется муниципальным образованием. Согласно статье 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – ФЗ “Об общих принципах…”) муниципальное образование – это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. При этом, как разъяснил Конституционный Суд РФ, и сами муниципальные образования, и право граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции и законов, а не на основании волеизъявления населения конкретной территории.

Согласно статьям 12 и 13 ФЗ “Об общих принципах…” территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций; установление и изменение границ муниципальных образований осуществляются по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта РФ. Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований определяется законом субъекта РФ. Специальный федеральный закон о территориальных основах местного самоуправления в настоящее время отсутствует. Закон “О местном самоуправлении в Коми-Пермяцком автономном округе” определяет в статье 7 территории, имеющие статус муниципальных образований, и называет в их числе Юсьвинский район. Закон также допускает создание муниципальных образований на уровне сельсоветов, поселков и сел.

Как видно из комментируемого судебного решения, поселок Майкор не имеет статуса муниципального образования. Это не является нарушением прав жителей поселка, поскольку они не лишены права на осуществление местного самоуправления и могут осуществлять его через органы районного самоуправления, в частности, участвуя в выборах представительного органа районного самоуправления, именуемого Земским Собранием, и выборных должностных лиц районного самоуправления, если выборы последних будут предусмотрены уставом района. Однако население поселка Майкор вправе выступить с инициативой образования на территории поселка самостоятельного муниципального образования. Эта инициатива должна быть рассмотрена в порядке, установленном законодательством Коми-Пермяцкого автономного округа.

Если по результатам рассмотрения такой инициативы будет принято решение об образовании нового муниципального образования – поселка Майкор, то это повлечет назначение выборов депутатов представительного органа поселкового самоуправления. В соответствии со статьей 16 ФЗ “Об общих принципах…” выборы главы поселка или иного выборного должностного лица поселкового самоуправления могут быть назначены только после принятия устава поселка сформированным представительным органом поселкового самоуправления или непосредственно населением поселка на поселковом референдуме или собрании (сходе), если вступившим в силу уставом поселка будут предусмотрены такие выборы.

В том случае, если законодательством автономного округа не предусмотрен правовой механизм, гарантирующий рассмотрение инициативы жителей поселка об образовании поселкового муниципального образования, вопрос о назначении выборов депутатов представительного органа поселкового самоуправления может быть рассмотрен судом в порядке, установленном Федеральным законом “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”. Избранный представительный орган сможет принять устав поселка. При этом не будет иметь юридического значения содержание каких-либо норм устава Юсьвинского района, поскольку вопрос об образовании поселкового муниципального образования в соответствии с законом не относится к ведению районной власти.

Однако из судебного решения не усматривается, что кем-либо в надлежащем порядке ставился вопрос об образовании муниципального образования – поселка Майкор. Таким образом, поселок не является муниципальным образованием, не имеет своего устава, которым были бы предусмотрены выборы должностных лиц поселкового самоуправления. В этих условиях в поселке нет и не может быть органов и должностных лиц поселкового самоуправления. При этом в поселке могут создаваться территориальные органы районного самоуправления (или структурные подразделения органов районного самоуправления), могут действовать должностные лица районного самоуправления. В поселке также могут создаваться органы территориального общественного самоуправления, не относящиеся к числу органов публичной власти.

Как видно из комментируемого судебного решения, администрация поселка является структурным подразделением администрации района, а глава администрации поселка назначается администрацией района, то есть является муниципальным служащим районного самоуправления. Эта схема не противоречит действующему законодательству. В соответствии с Федеральным законом “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации” муниципальный служащий замещает невыборную муниципальную должность на основании трудового договора. Глава администрации поселка Майкор в этих условиях не может являться выборным должностным лицом местного самоуправления.

В 1999 году житель поселка Майкор В.Б.Батин обратился в суд с требованием о признании недействительным устава Юсьвинского района, как не предусматривающего выборы представительного органа поселкового самоуправления и главы поселковой администрации. Рассматривавший дело суд Коми-Пермяцкого автономного округа не смог сделать правильный вывод о том, что заявленные требования не имеют отношения к уставу района и районному самоуправлению. Вопрос о создании в поселке самостоятельного муниципального образования не отнесен законодательством к ведению района. Кроме того, ФЗ “Об общих принципах…” запрещает какую-либо административную вертикаль между муниципальными образованиями разного уровня.

Суду, при условии уточнения требований заявителя и с учетом положений законодательства автономного округа, надлежало рассмотреть вопрос о возможности создания самостоятельного муниципального образования – поселка – путем назначения выборов депутатов представительного органа поселкового самоуправления. Однако суд принял решение, прямо противоречащее закону, обязав органы районного самоуправления внести в устав района изменения, предусматривающие проведение выборов глав сел и поселков с учетом мнения их населения. При этом суд не смог понять, что главы сельских и поселковых администраций являются по сути муниципальными служащими районного самоуправления, которые в соответствии с законодательством не могут избираться населением соответствующих сел и поселков. Согласно статьям 12 и 131 Конституции Российской Федерации, статьям 8, 14–16 ФЗ “Об общих принципах…” определение структуры районного самоуправления относится к исключительной компетенции органов районного самоуправления. Требования учета мнения населения какой-либо части территории района при выборе схемы районного самоуправления не основаны на законе. Кроме того, вопрос о схеме органов и выборных должностных лиц местного самоуправления должен однозначно решаться в самом уставе муниципального образования и не может передаваться на решение какому-либо правоприменителю, пусть даже это решение будет приниматься с учетом мнения населения части территории муниципального образования.

При этом суд не рассмотрел главный вопрос – не нарушены ли права жителей поселка Майкор выступить с инициативой образования поселкового муниципального образования и формирования органов поселкового самоуправления.

Нарушающее Конституцию РФ и закон решение суда автономного округа было оставлено без изменения определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 1999 года и было исполнено Земским Собранием Юсьвинского района. Однако никаких фактических перемен в организации местного самоуправления в поселке это не повлекло.

В 2001 году В.Б.Батин вновь обратился в суд с требованием о проведении выборов главы администрации поселка Майкор. Указанное требование об избрании муниципального служащего районного самоуправления населением части территории района прямо противоречило ФЗ “Об общих принципах…” и Федеральному закону “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”. Естественно, несуществующий устав несуществующего муниципального образования поселок Майкор не предусматривал избрания выборного должностного лица поселкового самоуправления. Однако 17 октября 2001 года суд автономного округа удовлетворил данное требование заявителя. При этом суд опять-таки не оценил возможность создания поселкового муниципального образования.

При этом суд автономного округа не соотнес свое решение не только с требованиями федеральных законов, но даже с разъяснениями вопросов судебной практики в сфере местного самоуправления, данными Верховным Судом Российской Федерации¹.

Следует отметить, что указанные разъяснения Верховного Суда РФ, в целом правильные, тем не менее, также содержат существенную ошибку. Вопрос об образовании самостоятельных муниципальных образований в населенных пунктах путем назначения выборов представительных органов городского или сельского самоуправления Верховный Суд РФ связывает с содержанием устава района, на территории которого находятся эти населенные пункты. Авторы указанных разъяснений то ли не понимают, что вопрос об образовании муниципальных образований в любых населенных пунктах относится к ведению субъекта РФ, а не районного муниципального образования, то ли неверно толкуют пункт 1 статьи 57 ФЗ “Об общих принципах…”, понимая его как допускающий (при наличии пробела в законодательстве субъекта РФ) регулирование вопросов организации местного самоуправления в городах и селах уставом района. Вместе с тем согласно действующему законодательству Российской Федерации никакое положение устава одного муниципального образования не может служить препятствием для создания другого муниципального образования. При этом следует согласиться с выводом Верховного Суда РФ о недопустимости применения положений Федерального закона “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” без учета модели территориальной организации местного самоуправления, закрепленной в законодательстве субъекта РФ.

Комментируемое определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 декабря 2001 года отменяет в кассационном порядке противоречащее закону решение суда Коми-Пермяцкого автономного округа от 17 октября 2001 года. Наконец-то, делается вывод, что назначение выборов должностного лица, не предусмотренного уставом муниципального образования, нельзя признать правильным. Отмечается, что администрация поселка является структурным подразделением органа районного самоуправления. Дело возвращается на новое рассмотрение в суд Коми-Пермяцкого автономного округа.

Однако кассационная инстанция опять-таки не дает точного анализа правовой ситуации. Суду первой инстанции предлагается руководствоваться нормами Закона “О местном самоуправлении в Коми-Пермяцком автономном округе”, не имеющими отношения к сути данного дела. Речь также идет об актах Юсьвинского района, и подавно не применимых при рассмотрении вопроса о возможности создания самостоятельного муниципального образования в поселке Майкор и формирования органов поселкового самоуправления. При этом Верховный Суд РФ не указывает на главное обстоятельство (возможно, не знает о нем): в 2001 году в Коми-Пермяцком автономном округе вступил в силу Закон “О порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ”. В законодательстве субъекта РФ больше нет пробела. Нормами именно этого Закона прямого действия следует руководствоваться, отбросив остальную правовую шелуху, не имеющую юридического значения для принятия решения по существу требований заявителя.

Сумеет ли суд Коми-Пермяцкого автономного округа на этот раз найти юридически безукоризненное решение – судить сложно. Даже правильно определив нормы материального права, которые должны служить основой для разрешения дела, можно напороться на новые подводные рифы. Дело в том, что отдельные нормы Закона Коми-Пермяцкого автономного округа от 8 апреля 2001 года “О порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ” противоречат федеральному законодательству…²

Алексей Сергеев,
руководитель Дирекции научно-исследовательских программ
Независимого института выборов,

¹ См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 1.
² О вопросах территориальной организации местного самоуправления подробнее см.: Васильев В.И. “Муниципальная география”// Российская Федерация сегодня. 1999. № 16; Сергеев А.А., Рудаков С.И. Местное самоуправление: территориальный аспект// Местное право. 2000. № 7; Сергеев А.А. Проблемы законодательного регулирования территориальных основ местного самоуправления// Муниципальное право. 2002. № 1.