Всеволод ВАСИЛЬЕВ,
Независимый институт выборов 

ПО ФОРМЕ И ПО СУЩЕСТВУ…

Федеральный закон о местном самоуправлении нуждается

в изменениях

Прошло более шести лет с того момента, когда был принят ныне действующий Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее также – Закон об общих принципах). Безусловно, он сыграл позитивную роль в процессе становления этого важнейшего института народовластия. Конкретизировав конституционные нормы, он заложил правовую базу формирования демократической местной власти. Вместе с тем, практика показала и его слабые стороны, прежде всего, приблизительность, нечеткость ряда его норм. В процессе применения закона выяснилась также неоправданность некоторых его положений. В этой связи в него были внесены уточнения и дополнения, последние из которых, принятые Государственной Думой по инициативе Президента РФ, усилили ответственность органов местного самоуправления (далее также – ОМС) перед органами государственной власти – федеральными и региональными – за принятие решений, противоречащих законодательству.

Однако все внесенные за время действия Закона поправки отнюдь не исчерпали объективной потребности в дальнейшем совершенствовании документа. Этот вопрос обсуждался на научно-практической конференции “Местное самоуправление: стратегические направления развития”, проведенной Московским общественным научным фондом совместно с Конгрессом муниципальных образований РФ и Советом по местному самоуправлению при Президенте РФ 12-13 апреля 2000 г., на “Круглом столе”, организованном Конгрессом муниципальных образований РФ 16 января 2001 г., на совместном заседании VII сессии Конгресса муниципальных образований РФ, Собрания Союза российских городов и Съезда Российского союза местных властей 18 января 2001 г., на парламентских слушаниях “Проблемы законодательства в области местного самоуправления” 19 января 2001 г. и на других форумах.

Нужна новая редакция закона – таково мнение некоторых участников дискуссии. Нет, о новой редакции не может быть речи, утверждают другие. На упоминавшемся совместном заседании сессии муниципальных объединений было даже принято специальное решение о том, что новая редакция Закона об общих принципах не нужна. Но в этом же решении речь идет о необходимости внесения изменений и дополнений в Закон.

Но в конце-то концов дело не в том, какими терминами обозначить акт обновления главного федерального закона о местном самоуправлении. К тому же “новая редакция” – понятие относительное. Иногда в нормативный акт вносится ряд незначительных поправок, а он выходит в “новой редакции”. В других же случаях существенные изменения закона новой его редакцией не оформляются. Поэтому вопрос о новой редакции Закона об общих принципах можно и не поднимать, а вести спор по существу – какие изменения необходимы в содержании этого акта. “Они не должны касаться его основных понятий и норм”, – утверждается в указанном решении сессии. А что такое “основные понятия и нормы”? Если это положения, воспроизводящие нормы Конституции РФ, то их действительно не стоит трогать, они составляют правовой каркас закона и обеспечивают его демократическую направленность. Но вряд ли можно оправдать запрет на возможные изменения других норм закона, если они расплывчаты, многозначны, внутренне противоречивы и не восприняты практикой.

Лидерам муниципальных ассоциаций и союзов, надо полагать, хорошо известна проблема компетенции органов местного самоуправления, с которой связаны многочисленные судебные споры о полномочиях органов местной власти. А ведь коренится эта проблема в неудачном определении предметов ведения местного самоуправления Федеральным законом об общих принципах. В сущности, большинство теоретиков и практиков местного самоуправления единодушны в том, что статья 6 этого Закона – одна из важнейших – нуждается в кардинальном изменении. Уже понятийный строй этой статьи трудно признать логичным. Называется она “Предметы ведения местного самоуправления”, но в самом ее нормативном тексте предметы ведения заменяются “вопросами местного значения” – термином, который, судя по перечню этих вопросов, включает в себя и предметы ведения, то есть направления или сферы деятельности, и полномочия местной власти. Например, к вопросам местного значения отнесены комплексное социально-экономическое развитие (предметная характеристика) и принятие и изменение уставов муниципальных образований (конкретное полномочие).

Устанавливая перечень вопросов местного значения, статья 6 одновременно закрепляет правило, по которому муниципальное образование вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ. Значит, то, что для местного самоуправления определено на федеральном уровне – обязательно, а то, что на региональном, – нет. Странный подход, никак не согласующийся с принципом федерализма. Но дело не только в этом. Если ОМС – не частные корпорации, а структуры публичной власти, они могут заниматься (самостоятельно) теми делами, которые определены для них нормативными актами органов государственной власти – федеральной или региональной. Сами определять круг своих полномочий они не могут.

Возможно, формула действующего Закона о праве муниципального образования решать, какие вопросы можно, а какие необходимо принимать к рассмотрению, содержит в зародыше идею о делении полномочий на обязательные и факультативные. Такая конструкция характерна для компетенции ОМС некоторых европейских государств. Но там деление определяется законом исчерпывающим образом. Решение вопроса о том, что включать в число обязательных и факультативных, отнюдь не отдается на откуп ОМС.

Понятно стремление законодателя уйти от пространного изложения компетенции органов местной власти разных уровней, содержавшемся в прежнем законе о местном самоуправлении РСФСР 1991 года. Все конкретные полномочия органов местной власти невозможно установить в одном, даже весьма обширном акте, да и не стоит этого добиваться, поскольку компетенция подвижна и ее закрепление в рамочном законе приводит к его быстрому устареванию: он не поспевает за изменениями полномочий ОМС другими актами федерального и регионального законодательства.

Отказавшись от намерения развернуто определить компетенцию ОМС, действующий Федеральный закон, как закон основополагающий, пошел в общем-то правильным путем. Он попытался изложить эту компетенцию в “свернутом” виде, то есть в общей форме. Однако оптимальная мера обобщения и адекватные ей правовые формулы не были найдены. Установление предметов ведения местного самоуправления (или вопросов местного значения), находящихся в ведении муниципальных образований, столкнулось с нерешенной проблемой разделения функций государственной власти и местного самоуправления.

Известно, что согласно статье 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но это – организационное разграничение. Функционально же органы государственной власти и местного самоуправления тесно связаны. Местное самоуправление составляет специфическое подразделение единой публичной власти, а его органы действуют в русле политики, проводимой государством в различных сферах и отраслях экономического и социального развития. Поэтому предметы ведения, если понимать их как направления деятельности, во многих случаях являются по сути совместными и для госорганов (федеральных и региональных), и для органов местного самоуправления. В организации, содержании и развитии муниципальных учреждений дошкольного, основного школьного, основного общего и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения, в обеспечении социальной поддержки и содействии занятости населения, в решении ряда других вопросов местного значения, о которых идет речь в статье 6 Федерального закона, заинтересованы и принимают участие не только органы местного самоуправления, но и органы государственной власти.

Разумеется, во всех этих делах местные власти занимают свою “нишу”, где они должны быть вполне самостоятельны. Однако точное определение границ их деятельности невозможно по ее “предмету”. Здесь требуется применение иной правовой категории, а именно, компетенции, то есть полномочий, прав и обязанностей местной власти. Не надо определять всю компетенцию в Федеральном законе об общих принципах. В нем должна содержаться сжатая, – более сжатая, чем теперь, – функциональная характеристика местного самоуправления с учетом того, что компетенция будет раскрываться в других (“тематических”, отраслевых) федеральных и региональных законах и иных законодательных актах.

Формулировки в Законе об общих принципах могут быть различными. Заслуживает обсуждения примерно такая: местное самоуправление осуществляется в целях обеспечения нормальных условий жизни населения муниципальных образований, соответствующие полномочия местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, конституциями (уставами) и законами субъекта РФ, другими подзаконными федеральными и региональными нормативными актами.

В ряде разделов федерального закона, как и сейчас, будут определяться некоторые основные полномочия, а именно – полномочия местного самоуправления и его органов, относящиеся к планированию, финансированию, распоряжению собственностью и др. Остальные целесообразно изложить в иных законодательных актах.

Подчеркнем, речь надо вести не только о законах федеральных и региональных. Следует иметь в виду указы Президента, акты Правительства, некоторых министерств и ведомств, а также подзаконные акты органов государственной власти субъектов РФ. Состояние и особенности правовой системы Российской Федерации не позволяют ограничивать регулирование местного самоуправления только законами, как того требует Европейская хартия местного самоуправления. Соответствующее правило, содержащееся в статье 7 Федерального закона об общих принципах, является, в сущности, фикцией и требует изменения. Разумеется, при определении в Федеральном законе основ законодательства о местном самоуправлении необходимо не только предусмотреть правомерность использования подзаконных актов в целях регулирования компетенции (как и других вопросов функционирования местной власти), но и определить допустимые пределы такого их использования.

Требует уточнения и статья 10 Федерального закона об общих принципах, в которой говорится о праве муниципальных образований “в целях координации своей деятельности и более эффективного осуществления своих прав и интересов создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащих регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций”. А если потребуется создание межмуниципальных коммерческих организаций, например, для реализации таких задач, как теплоснабжение, сбор и переработка бытового мусора? По закону выходит, что этого делать нельзя. В соответствии со статьей 10 межмуниципальное сотрудничество развивается в основном в политической сфере – сформированы межмуниципальные образования для защиты местного самоуправления в его отношениях с федеральными и региональными властями, обеспечения участия в выработке государственной политики в области местного самоуправления, оказания помощи при проведении выборов и др. Между тем, практика требует нормативного урегулирования межмуниципальных отношений в экономической и социальной сферах. Такое сотрудничество, по мнению участников проекта ТАСИС Европейского союза, исследовавших в течение 1988-2001 годов проблемы муниципального менеджмента в Российской Федерации, является существенным фактором повышения эффективности местного самоуправления.

О возможности межмуниципального сотрудничества при осуществлении полномочий ОМС путем создания, в частности, коммерческих организаций следует прямо сказать либо в статье 10, соответствующим образом дополнив ее, либо посвятить этому отдельную статью, в которой не было бы содержащегося сейчас в Законе указания на то, что ассоциациям и союзам не передаются полномочия ОМС. Ведь при создании совместных предприятий и организаций им как раз таки могут передаваться соответствующие права органов местной власти.

Глава II действующего Федерального закона об общих принципах, посвященная территориальным основам местного самоуправления, ясного, исчерпывающего представления о том, как, на каких условиях должны создаваться (упраздняться) муниципальные образования, не дает. В ней, по сути дела, воспроизводятся с минимальным развитием конституционные положения, определяющие необходимость учета при решении этих вопросов, во-первых, “исторических и иных местных традиций” и, во-вторых, “мнения населения соответствующих территорий” (статья 131). Поскольку понятие исторических и местных традиций не расшифровано ни в Конституции, ни в Законе, теоретически можно, опираясь на мнение населения, перекроить территорию страны на уезды и волости, существовавшие до 1917 г. или, скажем, вернуться к доекатерининскому территориальному делению. Попытки некоторых исследователей муниципального права доказать, что Конституция ничего не изменила в подходе к решению территориальных проблем местного самоуправления, и что вступление в силу Федерального закона об общих принципах не дает юридических оснований реформировать сеть муниципальных образований, совпадающую со сложившимся административно-территориальным делением, вряд ли можно признать успешными.

Конституция РФ и вслед за ней Федеральный закон об общих принципах “развели” существующую территориальную организацию субъектов РФ и ту, которую предстоит создать как важнейшее условие утверждения местного самоуправления в его конституционной модели. Ведь реорганизация старого административно-территориального деления, мало приспособленного к динамике нарождающегося нового общества, в немалой степени составляет смысл установления демократической местной власти.

Конечно, существенное изменение территориального деления субъектов РФ – операция долговременная, требующая многомерных расчетов, тщательного анализа географического, экономического, социально-демографического факторов и фактора инфраструктурного единства. Необходимо соотнесение целей деятельности, объема компетенции муниципального образования и возможностей территорий, нужен баланс субъекта и объекта управления. Учет мнения населения, исторических, местных и иных традиций необходим, но это далеко не все, что следует учитывать при создании, изменении или преобразовании муниципальных единиц.

Похоже, к этому мнению склоняется и Конституционный Суд РФ. В своем постановлении от 30 ноября 2000 г. он признал неконституционными положения Устава Курской области, которые закрепляли основные принципы, влияющие на выбор территории муниципального образования, поскольку они ставили решение территориальных вопросов в зависимость от произвольного усмотрения органов государственной власти субъекта РФ. Тем не менее суд указал, что упорядочение процесса образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований путем установления не противоречащих Конституции РФ принципов, влияющих на выбор территории муниципальных образований, само по себе не может рассматриваться как нарушение Основного закона страны.

Правда, при этом суд сделал оговорку о том, что данные принципы не должны являться “ограничительными условиями организации и осуществления местного самоуправления”¹, хотя нормативное закрепление принципов решения любого вопроса не может быть ничем иным, как установлением рамок этого решения, сужением возможностей свободного усмотрения соответствующих субъектов его принятия.

По логике статьи 13 Федерального закона об общих принципах определение условий, влияющих на выбор территории муниципальных образований, отнесено к специальному, причем региональному законодательству. В пункте 3 этой статьи говорится, что порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации. Однако, с нашей точки зрения, основные требования к территориальному устройству местного самоуправления, если и поскольку они имеют объективный характер, должны быть едины для всех субъектов РФ. Они охватываются понятием общих принципов местного самоуправления и поэтому должны устанавливаться на федеральном уровне. Внесенная недавно поправка к статье 13 Федерального закона об общих принципах, предусматривающая установление территорий муниципальных образований в соответствии не только с законами субъектов РФ, но и с федеральными законами, решает проблему наполовину. С этой поправкой не согласуется приведенное выше содержание пункта 3 статьи 13, оставшееся в прежней редакции. В данной связи следует установить в статье 13 правило, по которому порядок образования и преобразования муниципальных единиц, установления их границ и т.д. определяются федеральными законами и законами субъектов РФ.

В главе III Федерального закона, трактующей об органах и должностных лицах местного самоуправления, требуется уточнение характеристики этих органов как системы, более внятное урегулирование их соотношения.

Конституция устанавливает, что структура ОМС определяется гражданами самостоятельно. Вместе с тем, закрепление в Федеральном законе отправных альтернативных позиций для решения населением вопросов реорганизации местной власти призвано гарантировать демократические подходы к этому решению. В действующей редакции главы III развиваются конституционные положения об осуществлении местного самоуправления через выборные и другие органы. Здесь устанавливается обязательность образования выборных, представительных органов, определяются рамки их исключительного ведения, закрепляется возможность учреждения выборной должности главы местного самоуправления, предусматривается образование иных органов и должностных лиц.

Формально населению предоставляется полная свобода в выборе этих органов. Практика, однако, показала, что жители городов и сел далеко не всегда этой свободой пользуются. “Наивное представление, – пишут авторы комментария к Европейской хартии местного самоуправления, – о способностях граждан, десятки лет воспитывавшихся в иерархической тоталитарной системе, которая не требовала от них особых размышлений о структуре власти и взаимоотношениях ее ветвей между собой, не выдержало испытания жизнью. В реальности этим процессом управляют, за редким исключением, главы муниципальных образований, получившие мощный властный и административный ресурс в период с 1993 по 1996 годы, когда местные советы были распущены Указом Президента и в течение трех (кое-где и четырех) лет местное самоуправление осуществлялось единолично назначенными главами администраций”². Правильно.

Но дело не только в “человеческом факторе” и политических обстоятельствах. Сам Федеральный закон, подтверждая право граждан на выбор подходящих для них в данных условиях органов местной власти и определение их взаимоотношений, допускает возможность избрания населением или представительным органом должностного лица, “возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления”. Чью деятельность? Местное самоуправление осуществляется и представительными органами. Значит, и деятельность этих органов? По буквальному смыслу приведенной формулы получается именно так.

Еще более определенны в этом смысле нормы статьи 116 Закона, согласно которой глава муниципального образования может быть наделен правом не только входить в состав представительного органа, но и председательствовать на его заседаниях. “Когда глава администрации председательствует в совете, – свидетельствуют европейские эксперты, участвовавшие в реализации программы ТАСИС “Муниципальный менеджмент в Российской Федерации”, – его роль очень сильна, и он главенствует и в совете, и в управлении. У рядовых членов совета не остается времени, чтобы хорошо ознакомиться с проблемами, по которым необходимо принимать решения. Глава в качестве Председателя может осуществлять общее руководство обсуждением таким образом, что его точка зрения обычно одерживает верх при любом голосовании. Это еще более облегчается тем фактом, что в большинстве советов нет каких-либо политических группировок. Как следствие, члены совета пассивны и их роль снижена, как и роль демократии на местах. Совет не способен контролировать главу администрации, поскольку в действительности глава администрации сам контролирует совет”³.

Нормы Федерального закона об общих принципах, выполнение которых, по мнению объективных наблюдателей, отнюдь не способствует развитию демократии на местах, противоречат Европейской хартии местного самоуправления. В статье 3 Хартии говорится, что местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Наш же Федеральный закон, допуская возможность избрания глав муниципальных образований представительными органами, делает упор на их избрание непосредственно населением. На практике в значительном большинстве муниципалитетов их главы избираются именно таким путем.

Возможно, условиям современной России отвечает избрание населением сильных местных администраторов, способных решать отнюдь не простые задачи, связанные с утверждением новых общественных отношений. Но эти администраторы не должны становиться местными царьками, подминающими под себя всех и вся.

Европейская хартия подчеркивает ведущую роль в системе ОМС советов или собраний. Из нашего же Закона трудно понять, какой орган главный. Его разработчики тщательно избегают употребления термина “исполнительный орган”. В статье 1 Закона, содержащей расшифровку применяемых в нем понятий, указывается, что должностное лицо (выборное или работающее по контракту) осуществляет “организационно-распорядительные” (ни в коем случае не исполнительные!) функции. В статье 19, посвященной правовым актам ОМС, ничего не говорится о соотношении актов представительных и других органов местной власти. Будучи наделенным согласно статье 16 собственной компетенцией, глава муниципального образования получает правовую возможность действовать самостоятельно и как бы независимо от представительного органа, хотя в соответствии со статьей 15 он подконтролен этому органу.

Чтобы укрепить значение представительных органов муниципальной власти, усилить правовые гарантии демократии на местах, необходимо внести в Федеральный закон об общих принципах ряд изменений.

Первое. Отказаться от определения роли главы муниципального образования выборного должностного лица, руководящего осуществлением местного самоуправления. Его роль более скромна – он руководит муниципальным управлением, местной администрацией, выполняя не политическую, а профессиональную функцию.

Второе. Установить, что деятельность главы местного самоуправления, как и других выборных и невыборных должностных лиц, строится на основании федерального и регионального законодательства и нормативных актов представительных органов местного самоуправления.

Третье. Ввести в функциональную характеристику главы муниципального образования и других органов, кроме представительных, понятие “исполнительного органа”, не перенося при этом на муниципальный уровень осуществление принципа разделения властей и имея в виду необходимость ясного и недвусмысленного определения полномочий каждого органа в системе местной власти.

Четвертое. Отказаться от возможности совмещения должности главы муниципального образования и руководителя представительного органа и от права главы муниципального образования председательствовать на заседаниях этого органа.

В Федеральном законе необходимо также дать определение понятия “структура органов местного самоуправления”. Отсутствие четкого представления о содержании этого понятия приводит к спорам относительно правовых возможностей населения в решении организационных вопросов местной власти.

Статья 17 Федерального закона об общих принципах указывает, что порядок формирования органов и должностных лиц местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ. Авторы доклада об актуальных проблемах совершенствования законодательства о местном самоуправлении считают, что данная норма не создает достаточных механизмов для реализации конституционного права населения на самостоятельное определение структуры органов местной власти.

Статья 17 называется “Иные органы местного самоуправления” и помещается в Законе после статей, в которых трактуются вопросы организации и деятельности представительных органов, глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц. Это позволяет сделать вывод о том, что в отношении органов, о которых идет речь в статьях 15 и 16, указанные положения не применимы. Кроме того, норма статьи 17 ограничивает возможность решения в уставах муниципальных образований вопросов организации местного самоуправления законодательством субъектов РФ, что на практике приводит к императивному установлению субъектами РФ того или иного варианта структуры органов местной власти⁴.

Эта ситуация требует внесения в действующий Федеральный закон соответствующих поправок. Вместе с тем, она затрагивает острую проблему о мере законодательного регулирования структурно-организационных вопросов местного самоуправления.

В Федеральном законе об общих принципах немало отсылок к уставам муниципальных образований, в которых должны определяться различные стороны устройства местной власти. Но жизнь показала, что ряд вопросов, предназначенных Законом для регулирования уставами, не регламентируется ими из-за отсутствия опыта, знаний, умения местных кадров. Приходиться смириться с выводом, что расчет законодателя на квалифицированное местное правотворчество явно не оправдался. Надо надеяться, что со временем острейшая нехватка опытных, знающих работников ОМС будет преодолена. Но сейчас надо действовать с оглядкой на реалии. В этой связи нельзя не согласиться с А.Сергеевым в том, что на нынешнем этапе развития местного самоуправления следует именно в законодательстве – и федеральном, и региональном – шире регулировать организационные вопросы местной власти. Но не в абсолютно-обязательной форме, а применяя диспозитивные нормы, которые позволят подстраховать местное самоуправление, не лишая его самостоятельности. Такие нормы законы должны устанавливать правило на случай, если данный вопрос не решен иначе правовым актом муниципального образования⁵.

Существенные изменения необходимы и в ряде статей раздела “Финансово-экономические основы местного самоуправления”. В частности, нужны дополнения в статью 30, трактующую о праве органов местной власти на создание предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности и решение вопросов их реорганизации и ликвидации. Дело в том, что опираясь на это ничем не ограниченное право, местные власти создают свои предприятия, превращаясь в обычные компании, причем нередко эти компании не имеют ничего общего с оказанием муниципальных услуг населению (например, производство алкогольной продукции)⁶. Подчас они выталкивают частные предприятия с рынка услуг и не позволяют возникнуть и развиваться конкуренции, хотя частный бизнес мог бы принести и тут гораздо больше позитивных результатов, чем предприятия и организации коммунальной собственности.

В настоящее время, хотя пик приватизации муниципальных предприятий, учреждений и организаций пройден, продолжает оставаться актуальной задача передачи в частную собственность муниципальных сфер жилищно-коммунального хозяйства, торговли, бытовых услуг и др. Для развития экономической основы местного самоуправления нужны инвестиции, а без утверждения частной собственности они просто невозможны.

Все это требует соответствующих нормативно-правовых решений. Конечно, исчерпывающим образом это можно сделать в специальном законе, комплексно регулирующим отношения, связанные с хозяйственной деятельностью ОМС. Вместе с тем, основные позиции в данной сфере должны быть изложены в Федеральном законе об общих принципах. Было бы целесообразно, в частности, дополнить статью 30 пунктом 2, в котором записать следующее: создание таких предприятий допускается, если они необходимы для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения муниципального образования, связаны с выполнением установленных в законодательстве функций и полномочий органов местного самоуправления и если деятельность, для осуществления которой они создаются, не осуществляется и не может осуществляться представителями иных форм собственности⁷.

Рамки журнальной статьи не позволяют затронуть многие другие вопросы совершенствования действующего главного федерального закона о местном самоуправлении. Однако сказанного достаточно, чтобы сделать вывод о назревшей потребности его изменения. Должны ли эти изменения быть облечены в форму новой редакции закона или нет – решать законодателям.

1 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации “По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области”// СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4993.

2 Основы Европейской хартии местного самоуправления. Методическое пособие для высших учебных заведений. М., 2000. С.41.

3 Муниципальный менеджмент в Российской Федерации. Выводы и рекомендации. М., 2001. С. 204.

4 См.: Местное право. 2001. № 2–3. С. 98.

5 См.: Сергеев А.А. Система правовых актов местного самоуправления. Воронеж, 1999. С. 76.

6 См.: Содействие развитию экономики на муниципальном уровне. М., 2000. С. 8.

7 См.: Муниципальный менеджмент в Российской Федерации. С. 45–46.