Алексей СЕРГЕЕВ,
Независимый институт выборов
ПРАВО БЫТЬ ИЗБРАННЫМ
Об ограничении пассивного избирательного
права в законодательстве Российской
Федерации
В августе 2000 года Воронежская областная Дума приняла
Кодекс о выборах, референдумах и отзыве выборных
лиц. Одна из норм Кодекса устанавливала запрет на
одновременное участие гражданина в качестве кандидата
в выборах разного уровня, совмещенных по дате голосования.
Такое положение изначально не закладывалось в законопроект
и появилось в итоговом варианте правового документа
в результате внесения депутатами поправки на заседании
Думы. Аргументы авторов поправки были следующими:
кандидат, баллотирующийся одновременно на выборные
должности разного уровня, неоднократно получит бесплатные
эфирное время и печатные площади, что создаст для
него преимущества, нарушит принцип равного доступа
кандидатов к средствам массовой информации.
Оставим без комментария тот факт, что бесплатно
кандидат получает пять минут эфирного времени на
региональном телевидении и тридцать строк в местной
газете, за плату же - может часами не слезать с
телеэкрана и ежедневно красоваться на разворотах
газет. Деньги в избирательном процессе давно уже
превратили сам принцип равного статуса кандидатов
в пустую декларацию. Речь пойдет лишь о юридической
стороне вопроса.
Автор данной статьи как один из разработчиков Кодекса
указывал на недопустимость введения региональным
законом такого ограничения, противоречие соответствующей
нормы федеральному законодательству, неизбежность
ее отмены судом. Однако приводившиеся доводы не
были приняты во внимание, Кодекс обрел юридическую
силу вместе с указанной нормой.
Самое парадоксальное началось далее. В течение нескольких
месяцев вступивший в силу Кодекс был объектом изучения
в различных органах и организациях, призванных контролировать
соответствие региональных законов федеральным (искреннее
уважение ко многим из них удерживает автора от их
перечисления). Причем объектом рассмотрения часто
была именно данная конкретная норма. Однако ни разу
не было отмечено противоречие этой нормы Конституции
РФ и Федеральному закону "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан РФ" (далее - ФЗ "Об основных гарантиях").
Более того, нашлись правоведы, доказывавшие правомерность
включения в региональный закон указанного ограничения.
И всё это - в условиях сегодняшней шумной кампании
по приведению законов субъектов РФ в соответствие
с федеральными законами!
На 25 марта 2001 года были назначены выборы депутатов
Воронежской областной Думы и одновременно - муниципального
Совета города Воронежа. За месяц до выборов по первой
же поданной жалобе на нарушение избирательных прав
областной суд признал рассматриваемую норму Кодекса
о выборах противоречащей Федеральному закону и недействующей.
Приведенный пример позволяет сделать вывод: вопрос
о допустимости введения ограничений пассивного избирательного
права граждан, пределах соответствующих полномочий
правотворческих органов продолжает оставаться плохо
разработанным в теории избирательного права. У юристов-практиков
часто отсутствует системное понимание соответствующих
норм Конституции и законодательства.
Попробуем комплексно взглянуть на данную проблему.
Встречается два рода ограничений, связанных с приобретением
статуса выборного лица. В теории их принято именовать
неизбираемостью и несовместимостью. Неизбираемость
является прямым ограничением пассивного избирательного
права гражданина и предполагает отсутствие у него
при определенных условиях права участвовать в выборах
в качестве кандидата. Несовместимость является косвенным
ограничением этого права, не исключает возможности
приобретения гражданином статуса кандидата и предполагает
его обязанность в случае избрания сложить с себя
полномочия или прекратить деятельность, несовместимые
согласно нормам права со статусом выборного лица.
В соответствии с п. 4 ст. 58 ФЗ "Об основных
гарантиях" избирательная комиссия отменяет
решение об избрании кандидата, в установленный срок
не представившего копию приказа (распоряжения) об
освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом
выборного лица, либо копию документов, удостоверяющих
подачу в установленный срок заявления об освобождении
от таких обязанностей.
Какими же нормативными правовыми актами могут вводиться
условия неизбираемости и несовместимости?
Начнем с неизбираемости. Право быть избранным в
органы государственной власти и органы местного
самоуправления относится к числу конституционных
прав гражданина. Пункт 2 статьи 32 Конституции РФ
нельзя рассматривать только как декларацию общего
характера. Это важнейшая норма прямого действия.
Если я - гражданин Российской Федерации, то у меня
есть избирательная правоспособность, которая при
условии выполнения установленных законом требований
(сбор подписей, внесение избирательного залога и
т.д.) превратится в субъективное право быть кандидатом
на выборную должность любого уровня.
Однако из этого общего правила возможны исключения.
Принцип конкуренции общей и специальной нормы права
предполагает применение специальной нормы (исключения),
а не общей (правила) при условии, что специальная
норма содержится в акте такой же юридической силы,
что и общая норма. В двух статьях Конституции РФ
содержатся положения, устанавливающие по этому принципу
условия неизбираемости. Согласно п. 3 ст. 32 не
имеют права быть избранными граждане, признанные
судом недееспособными, а также содержащиеся в местах
лишения свободы по приговору суда. Согласно пунктам
2 и 3 ст. 81 Президентом РФ может быть избран гражданин
РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской
Федерации не менее 10 лет; гражданин не может занимать
должность Президента РФ более двух сроков подряд.
Лицо, подпадающее под указанные ограничения, не
может участвовать в выборах в качестве кандидата.
Кроме того, Конституция РФ указывает на возможность
существования ограничений прав граждан, которые
не предусмотрены самой Конституцией, и устанавливает
условия их введения. Как следует из п. 3 ее статьи
55, право гражданина быть избранным может быть ограничено
только федеральным законом и только в той мере,
в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного
строя, нравственности, здоровья, прав и законных
интересов других лиц, обеспечения обороны страны
и безопасности государства. Таким образом, не допускается
введение условий неизбираемости иным актом, кроме
федерального закона, и в иных целях, кроме указанных
в конституционной норме.
Реализуя предоставленную Конституцией РФ возможность,
федеральный законодатель закрепил в п. 5 ст. 18
Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов РФ"
положение, согласно которому высшее должностное
лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ) не может
избираться на эту должность более двух сроков подряд.
В данном случае федеральный законодатель стремился
в целях защиты основ конституционного строя не допустить
чрезмерной концентрации власти в регионе в руках
одного лица, обеспечить ротацию высших должностных
лиц. Хотя можно отметить, что данная норма пока
не была предметом проверки в Конституционном Суде
РФ и вопрос о соответствии такого ограничения целям,
указанным в п. 3 ст. 55 Конституции РФ, пока остается
открытым. Действующее федеральное законодательство
не содержит иных норм прямого действия, устанавливающих
условия неизбираемости.
Однако ФЗ "Об основных гарантиях" содержит
норму, делегирующую право установления одного их
таких ограничений субъектам РФ. Согласно п. 6 его
статьи 4 законами субъектов РФ могут устанавливаться
дополнительные условия реализации гражданином пассивного
избирательного права, связанные с достижением им
определенного возраста. При этом устанавливаемый
минимальный возраст кандидата не может превышать
21 год на выборах в законодательные (представительные)
органы государственной власти субъектов РФ, 30 лет
- на выборах главы исполнительной власти субъекта
РФ и 21 год - на выборах в органы местного самоуправления;
установление максимального возраста кандидата не
допускается.
Указанные условия неизбираемости, вводимые законом
субъекта РФ, не будут противоречить Конституции
РФ. Во-первых, такое право делегировано субъектам
РФ федеральным законом. Во-вторых, федеральный закон
четко и конкретно определяет содержание такого возможного
ограничения прав граждан, устанавливая пределы усмотрения
регионального законодателя и прямой запрет вводить
иное ограничение. В-третьих, предусмотренное ограничение
соразмерно целям, указанным в п. 3 ст. 55 Конституции
РФ. В постановлении от 10 июня 1998 года Конституционный
Суд РФ признал положение п. 6 ст. 4 ФЗ "Об
основных гарантиях" соответствующим Конституции
РФ с точки зрения разграничения предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов.
Законами субъектов РФ не могут устанавливаться иные
условия неизбираемости. Специальная норма закона
субъекта РФ не может отрицать общую норму п. 2 ст.
32 Конституции РФ. Конституция не допускает возможности
регулирования прав и свобод человека и гражданина,
а также их ограничения законами субъектов РФ (п.
"а" ст. 71, п. 3 ст. 55). Именно поэтому
следует считать ничтожной норму Кодекса Воронежской
области о выборах, указанную в начале настоящей
статьи. Приобретение гражданином статуса зарегистрированного
кандидата не может ограничивать его право участвовать
в качестве кандидата в выборах иного уровня. Однако
подобная норма может быть установлена федеральным
законом при обосновании соответствия вводимого ограничения
целям, указанным в п. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Федеральный закон иногда не ограничивает пассивное
избирательное право граждан, а лишь уточняет условия
его реализации. Так, согласно п. 7 ст. 32 ФЗ "Об
основных гарантиях" кандидат может быть зарегистрирован
только по одному избирательному округу, за исключением
случая выдвижения кандидата избирательным объединением
или избирательным блоком одновременно на одних и
тех же выборах в одномандатном избирательном округе
и в списке кандидатов. Согласно п. 3 ст. 83, п.
4 ст. 89 Федерального закона "О выборах депутатов
Государственной Думы" при проведении повторных
и дополнительных выборов на вакантный депутатский
мандат депутат Государственной Думы не может баллотироваться
в качестве кандидата.
Эти условия не лишают гражданина права быть избранным
на конкретную выборную должность, они только упорядочивают
процедуру появления у лица, обладающего избирательной
правоспособностью, субъективного права быть кандидатом.
В рамках отведенных сроков гражданин может поменять
округ, в котором он будет баллотироваться. Теоретически
для приобретения права быть избранным на повторных
или дополнительных выборах депутату Государственной
Думы достаточно сложить свои полномочия (практически
это бессмысленно, хотя каких только казусов не встречается
на практике). То есть гражданин может по своей воле
преодолеть установленное ограничение - в этом принципиальное
отличие таких условий от условий неизбираемости.
Кто-то может возразить: в случае, предусмотренном
указанной нормой Кодекса Воронежской области о выборах,
гражданин также мог по своей воле определить, на
выборах какого уровня он будет баллотироваться.
Однако суть в том, что при этом будет ограничено
его право участвовать в выборах иного уровня.
Могут ли в дальнейшем появляться федеральные законы,
устанавливающие дополнительные условия неизбираемости?
Безусловно, могут. В праве зарубежных стран институт
неизбираемости весьма развит, соответствующие ограничения
часто рассматривается как гарантия свободы и демократичности
выборов. Например, Избирательный кодекс Франции
устанавливает перечни должностных лиц, которые на
выборах того или иного уровня до сложения с себя
полномочий и в течение некоторого времени после
этого (полгода, год) не могут быть зарегистрированы
в качестве кандидатов. Встречается и так называемая
относительная неизбираемость - запрет баллотироваться
в том округе, где должностное лицо исполняло свои
обязанности. Такие ограничения призваны не допустить
использование преимуществ должностного положения,
обеспечить равные права граждан на замещение выборных
должностей.
При совершенствовании отечественного избирательного
законодательства надо обязательно помнить о недопустимости
нарушения конституционной нормы о равенстве прав
граждан независимо от пола, расы, национальности,
языка, происхождения, имущественного и должностного
положения, места жительства, отношения к религии,
убеждений, принадлежности к общественным объединениям
и других подобных обстоятельств, а также недопустимости
превышения региональными законодателями полномочий,
установленных Конституцией РФ и федеральными законами.
Действующее федеральное законодательство содержит
прямой запрет на ограничение пассивного избирательного
права в зависимости от места жительства гражданина.
Согласно п. 5 ст. 4 ФЗ "Об основных гарантиях"
ограничения пассивного избирательного права, связанные
с постоянным или преимущественным проживанием на
определенной территории Российской Федерации, могут
устанавливаться только Конституцией РФ; установление
федеральным законом, законом субъекта РФ продолжительности
и срока постоянного или преимущественного проживания
гражданина на территории субъекта РФ, муниципального
образования в качестве основания для приобретения
пассивного избирательного права не допускается.
В отношении законов субъектов РФ такой правовой
запрет с формально логической стороны является излишним
- он следует непосредственно из Конституции РФ.
Практически все нормы законов субъектов РФ, вводящие
ценз оседлости, в последние годы были признаны недействительными
в судебном порядке или отменены самими законодательными
органами. В данном случае федеральный законодатель
запрещает себе самому вводить условия неизбираемости
по этому признаку. Согласно п. 7 ст. 1 ФЗ "Об
основных гарантиях" все иные федеральные законы
о выборах должны соответствовать данному Федеральному
закону.
Можно отметить, что неоднозначен вопрос о самом
праве законодателя априори устанавливать в какой-то
сфере отношений верховенство норм одного из законов
над нормами всех иных законов этого же вида. В частности,
в определении Конституционного Суда РФ от 5 ноября
1999 года по запросу Арбитражного суда города Москвы
отмечалось, что в статье 76 Конституции РФ не определяется
и не может определяться иерархия актов внутри одного
их вида, ни один федеральный закон в силу статьи
76 Конституции РФ не обладает по отношению к другому
федеральному закону большей юридической силой1.
Однако в данном случае при возникновении коллизии
между нормой п. 5 ст. 4 ФЗ "Об основных гарантиях"
и нормой иного федерального закона, которой будет
введено условие неизбираемости по признаку места
жительства гражданина, однозначно должна применяться
норма-запрет ФЗ "Об основных гарантиях".
В отличие от неизбираемости, ограничения, именуемые
несовместимостью, не предполагают лишения гражданина
права быть избранным. Однако требование в случае
избрания сложить определенные полномочия или прекратить
определенную деятельность косвенно ограничивает
право гражданина занимать выборную должность, а
также может ограничивать иные конституционные права
граждан. Поэтому условия несовместимости обязательно
должны быть соразмерны целям, определенным в п.
3 ст. 55 Конституции РФ.
Согласно п.7 ст.4 ФЗ "Об основных гарантиях"
ограничения, связанные со статусом депутата, выборного
должностного лица, в том числе с невозможностью
находиться на государственной или муниципальной
службе, входить в состав законодательного (представительного)
органа государственной власти, представительного
органа местного самоуправления, заниматься иной
оплачиваемой деятельностью, устанавливаются Конституцией
РФ, федеральными законами, конституциями, уставами,
законами субъектов РФ.
В соответствии с п. 6 ст. 18 Федерального закона
"Об общих принципах организации местного самоуправления
в РФ" ограничения, связанные со статусом лиц,
занимающих выборные муниципальные должности, устанавливаются
Конституцией РФ, федеральным законом и законами
субъектов РФ. Согласно же п.1 ст.57 указанного Федерального
закона впредь до принятия субъектами РФ законов,
предусмотренных данным Федеральным законом, вопросы,
подлежащие регулированию законами субъектов РФ,
могут регулироваться уставами муниципальных образований,
принятыми в соответствии с Конституцией РФ и данным
Федеральным законом. Таким образом, федеральный
законодатель фактически делегировал муниципальному
уровню власти право вводить условия несовместимости,
допустил ограничение конституционных прав граждан
подзаконными актами.
Существование в правовой системе ограничений, связанных
со статусом выборного лица, представляется безусловно
необходимым. В частности, запреты на вхождение в
представительные органы государственных и муниципальных
служащих, на занятие выборными лицами коммерческой
деятельностью и т.д., несомненно, служат цели защиты
основ конституционного строя Российской Федерации.
Однако нельзя забывать, что условия несовместимости
способны ограничить такие конституционные права
и свободы граждан, как право входить в общественные
объединения, иметь равный доступ к государственной
службе, участвовать в отправлении правосудия, заниматься
экономической деятельностью, свободно распоряжаться
своими способностями к труду, выбирать род деятельности
и профессию и т.д. Поэтому такие ограничения должны
вводиться строго в рамках установленного Конституцией
разграничения полномочий различных уровней публичной
власти в Российской Федерации.
В заключение хочется высказать небесспорную мысль,
которую тем не менее автор считает одной из главных
в данной статье. Представляется, что указанные нормы
пункта 7 ст.4 ФЗ "Об основных гарантиях"
и пункта 6 ст.18 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в
РФ" не соответствуют Конституции РФ в той части,
в какой они передают законодателям субъектов РФ
точно и конкретно не определенный набор полномочий
по введению ограничений конституционных прав граждан
РФ, при этом не оговаривая обязательность соразмерности
этих ограничений указанным в п.3 ст.55 Конституции
РФ целям.
Формально федеральное законодательство не препятствует
сегодня введению на региональном или местном уровнях
запрета занимать выборные должности, например, для
военнослужащих или работников бюджетной сферы, сотрудников
правоохранительных органов или средств массовой
информации. По сути же подобные условия несовместимости
могут являться прямым нарушением Конституции РФ.
Представляется, что нормы федеральных законов должны
исчерпывающе определять содержание ограничений,
введение которых будет зависеть от усмотрения законодателей
субъектов РФ. Федеральные законы не могут предполагать
изначально не ограниченную степень их конкретизации
на региональном (тем более местном) уровнях, не
должны допускать возможность их расширительного
толкования. Иначе такие нормы федеральных законов
не могут считаться соответствующими Конституции
РФ.
Законодательство о выборах сегодня относится к числу
наиболее динамично меняющихся отраслей российского
законодательства. Необходимость его глубокого системного
толкования и совершенствования в русле конституционных
принципов является важнейшим условием обеспечения
демократической политической системы и эффективной
власти в нашей стране.
1
См.
Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2000.
№ 3
