В последнее время в российских регионах усилилась тенденция по проведению досрочных выборов глав субъектов Федерации. Характерными примерами могут служить досрочные выборы высших должностных лиц в Белгородской, Кемеровской, Новгородской, Омской, Самарской и Томской областях.
Отличительной особенностью этих выборов стало назначение даты их проведения законодательным органом на день, предшествующий дню истечения установленного срока полномочий действующего главы субъекта РФ более чем на три месяца.
В ряде областей преждевременное назначение выборов последовало за подачей высшим должностным лицом заявления о досрочном прекращении своих полномочий, в других назначение выборов ранее намеченного срока вообще никак не мотивировалось.
Вызывает удивление процедура сложения главами регионов своих полномочий. Основания для подачи в отставку у должностного лица вполне могут возникнуть (семейные обстоятельства, состояние здоровья, переход на другую работу и пр.), но в этом случае сложение полномочий, как правило, происходит непосредственно после появления этих оснований.
В рассматриваемом же нами случае, заявляя о досрочном прекращении полномочий, главы субъектов РФ указывали, что слагают свои полномочия не сразу, а со дня проведения досрочных выборов либо со дня, ему предшествующего. Верх изобретательности в этом вопросе проявил глава администрации Белгородской области, отметивший в своем заявлении, что слагает с себя обязанности высшего должностного лица не с определенной даты, а с момента вступления в должность вновь избранного главы администрации области.
Пожалуй, прояснить эту ситуацию может тот факт, что во всех случаях подачи действующими губернаторами заявлений об отставке покидать свой пост на самом деле они не собирались и тут же изъявляли желание вновь баллотироваться на прежнюю должность. Подобные действия со стороны глав субъектов РФ не поддаются объяснению с позиции здравого смысла и диктуются, видимо, исключительно стремлением застать врасплох основных конкурентов на предстоящих выборах, сократить для них сроки подготовки к избирательной кампании, и, следовательно, свести практически к нулю их шансы на избрание, а то и вовсе перекрыть дорогу для участия в выборах.
Так, назначение досрочных выборов в Белгородской области фактически лишило возможности выдвинуть своего кандидата Коммунистическую партию Российской Федерации, поскольку согласно статье 2 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” для придания политическому общественному объединению статуса избирательного, его устав либо изменения и дополнения к нему должны быть зарегистрированы не позднее чем за год до дня голосования. В связи с тем, что выборы были назначены на 30 мая 1999 г., а изменения в устав КПРФ были внесены 11 июня 1998 г., партия не принимала участия в этих выборах.
Подвести под идею проведения досрочных выборов экономическое обоснование также не представляется возможным, поскольку сроки назначения выборов в основном выпадали на конец 1999 года. Учитывая положение пункта 7 статьи 66 указанного Федерального закона, разрешающее субъектам Федерации совмещать выборы в региональные органы государственной власти с федеральными выборами, у областных органов власти была возможность совместить выборы губернатора с выборами депутатов Государственной Думы третьего созыва, назначенными на 19 декабря 1999 г., сэкономив тем самым средства областного бюджета. Но цели преждевременного назначения выборов, видимо, были совсем иные, и решение, которое напрашивалось само собой, так и не было принято ни в одной из областей.
Еще более парадоксальная ситуация, ставящая под вопрос необходимость проведения досрочных выборов, сложилась в Новгородской области. Согласно статье 64 Закона Новгородской области “О выборах Губернатора Новгородской области” вновь избранный губернатор может вступить в должность только в течение 10 дней со дня истечения срока полномочий действующего главы региона.
Таким образом, в случае, если на досрочных выборах действующий губернатор не переизбирается, официально признанный избранным новый руководитель региона не сможет исполнять свои обязанности до истечения срока полномочий предшественника.
Рассматривая ситуацию, когда губернатор сначала подает в отставку, а потом снова баллотируется на ту же должность, можно говорить, к сожалению, лишь о моральном аспекте его действий, поскольку никаких законодательных препятствий на пути подобных манипуляций со стороны выборных должностных лиц на сегодня не установлено.
Подтверждением этому служит продолжившаяся в 2001 г. традиция проведения досрочных выборов. Подал заявление о досрочном прекращении своих полномочий губернатор Кемеровской области, тут же изъявив желание выдвинуть свою кандидатуру на досрочных выборах. Состоялась отставка губернатора Приморского края, однако, своевременно предложенная должность федерального чиновника лишила его желания повторно баллотироваться на выборах.
Исправить это положение решила Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, подготовившая законопроект о внесении изменений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, который в феврале 2001 г. был направлен Президентом РФ в Государственную Думу. В соответствии с предлагаемыми изменениями в случае отставки высшего должностного лица субъекта РФ в связи с выражением ему недоверия, добровольной отставки, а также отрешения от должности, ему запрещается вновь выдвигать свою кандидатуру на досрочных выборах.
Однако запрет на выдвижение кандидатуры экс-губернатора на досрочных выборах представляет собой ограничение пассивного избирательного права гражданина, а к такому радикальному шагу мы пока не готовы в связи с установленными статьей 32 Конституции РФ нормами, согласно которым существуют только два возможных основания для ограничения пассивного избирательного права граждан Российской Федерации - это признание судом гражданина недееспособным либо его содержание в местах лишения свободы по приговору суда.
Представляется, что для решения данного вопроса следует использовать более гибкий подход. Необходимо создать условия для того, чтобы полностью исключить возможность необоснованной отставки высшего должностного лица субъекта РФ. Для реализации этого предложения в законодательстве возможно закрепление перечня оснований, по которым должностное лицо может досрочно уйти в отставку, причем наличие таких оснований должно быть документально подтверждено.
Следующим шагом, который послужит препятствием для выдвижения кандидатуры “отставника” на досрочных выборах, могло бы стать включение в законодательство требования о даче им обязательства не баллотироваться на выборах, досрочное назначение которых произошло в связи с его отставкой. Данное обязательство может отражаться в заявлении должностного лица о досрочном прекращении полномочий.
В большинстве названных субъектов РФ решения о назначении досрочных выборов вызвали широкий общественный резонанс и попытки обжаловать их в судебном порядке. При этом требования заявителей признать решения о назначении выборов недействительными обосновывались утверждениями о незаконности сокращения срока полномочий действующих должностных лиц.
В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” изменение (увеличение или уменьшение) срока полномочий действующих органов или избранных депутатов не допускается. Единственными исключениями из этого правила (что предусмотрено пунктом 1 статьи 10 и пунктом 7 статьи 66 указанного Федерального закона) является досрочное прекращение полномочий должностного лица и вышеописанный случай совмещения дней голосования на выборах различного уровня.
Но в Новгородской и Омской областях действующие губернаторы в отставку не подавали и, тем не менее, досрочные выборы там были назначены. Обжалование этих решений в областных судах, как и следовало ожидать, результата не принесло в силу большой зависимости судов от местных властей, после чего кассационные жалобы были направлены в Верховный Суд Российской Федерации.
Оправдывая свои действия по преждевременному назначению выборов, представители региональных законодательных органов утверждали, что назначение досрочных выборов не изменяет четырехгодичный срок полномочий губернатора как высшего должностного лица, а всего лишь сокращает срок исполнения полномочий конкретным лицом и, следовательно, не подпадает под запрет пункта 2 статьи 8 вышеназванного Федерального закона.
Вместе с тем, как показывает анализ положений статьи 10 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, выборы должностного лица могут быть назначены только в двух случаях:
- при истечении установленного соответствующим законом субъекта РФ срока его полномочий;
- в случае прекращения его полномочий по основаниям, предусмотренным федеральными законами, законами субъектов РФ (в том числе на основании личного заявления об отставке).
Первым тревожным звонком для руководителей указанных областей прозвучали определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ по делам об обжаловании постановлений о назначении выборов в Белгородской и Новгородской областях. Решениями Судебной коллегии эти постановления были признаны недействительными.
Драматизм ситуации усугубляло то, что во время судебных тяжб в регионах уже полным ходом шли и близились к завершению избирательные кампании, законность которых оспаривалась. В такой обстановке в Президиум Верховного Суда РФ поступили протесты заместителя Председателя Верховного Суда РФ на указанные решения Судебной коллегии по гражданским делам.
Осознавая серьезность сложившегося положения и шаткость своей правовой позиции, загнанные в угол “виновники” досрочных выборов решили пойти по пути наименьшего сопротивления. Губернаторы Омской и Новгородской областей за несколько дней до заседаний Судебной коллегии по гражданским делам и Президиума Верховного Суда РФ подали заявления об отставке, а Белгородская областная Дума исправила свое постановление о назначении досрочных выборов, отметив, что причиной назначения выборов послужило заявление главы администрации о сложении своих полномочий.
В своем постановлении по делу об обжаловании решения о назначении выборов в Новгородской области Президиум Верховного Суда РФ указал, что при наличии заявления губернатора о досрочном прекращении полномочий нет оснований считать, что постановлением о назначении выборов Новгородская областная Дума сократила срок полномочий действующего губернатора, признав тем самым, что необоснованное назначение досрочных выборов нарушает положение пункта 2 статьи 8 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” о недопустимости изменения срока полномочий действующего должностного лица.
Как видим, хотя сроки полномочий действующего должностного лица сокращать нельзя, уйти досрочно в отставку глава региона вправе и к тому же уйти таким образом, чтобы при этом оставаться на своем посту до момента вступления в должность вновь избранного руководителя. А если вновь избранным начальником является все то же хорошо знакомое лицо (как и произошло в большинстве областей, где губернаторов переизбрали на второй срок), то о каком досрочном прекращении полномочий могла идти речь?
Очевидно, что подобные действия со стороны глав исполнительной власти регионов нарушают один из основополагающих принципов избирательного права, закрепленный в преамбуле Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и провозглашающий обязательность проведения демократических свободных и периодических выборов.
Данный принцип устанавливается и международно-правовыми нормами, в частности, пунктом 3 статьи 21 Всеобщей декларации прав человека, статьей 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, частью 6 Документа Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ.
Полагаем, что требование о периодичности проведения выборов находится в прямой зависимости от сроков полномочий выборного должностного лица. Срок полномочий губернаторов составляет четыре года, следовательно, периодичность проведения выборов также должна равняться четырем годам.
В ряде субъектов Российской Федерации попытки изменения срока полномочий действующих должностных лиц были предотвращены путем своевременного вмешательства федерального Центра (Республика Марий-Эл, Татарстан, Иркутская область). Вместе с тем, подобное вмешательство выходит за рамки правового регулирования. Поэтому очевидно, что сегодня назрела необходимость в корректировке положений действующего законодательства, которая сможет перекрыть обнаружившуюся в нем лазейку, позволяющую действующим должностным лицам манипулировать сроками назначения выборов. Иначе и в дальнейшем не удастся избежать очень выгодных власть предержащим мнимых досрочных выборов.
Однако при этом следует воздержаться от выхода за рамки установленных Конституцией РФ пределов ограничительных санкций и в полной мере обеспечить соблюдение гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации.