19 января в Государственной Думе прошли парламентские слушания на тему “Проблемы законодательства в области местного самоуправления”, организованные Комитетом по вопросам местного самоуправления. В слушаниях приняли участие депутаты Госдумы, члены Совета Федерации, представители Администрации Президента РФ, Правительства РФ, федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, ученые, представители средств массовой информации.
Не секрет, что в настоящее время существует масса проблем в сфере организации и деятельности местной власти в России. Причем большая их часть проистекает из несовершенства законодательной базы о местной власти. Действующее законодательство в этой области содержит значительные пробелы даже по базовым вопросам организации самоуправления, оно не систематизировано и изобилует противоречиями. В данных условиях становится очевидной необходимость проведения реформы всего комплекса этого законодательства и, в частности, принятия таких федеральных законов, как “О государственных минимальных социальных стандартах”, “Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями”, “Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации”, “О государственных гарантиях местного самоуправления” и других. В корректировке и совершенствовании нуждается и основополагающий для развития местного самоуправления Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, принятый в 1995 году. В значительной степени следствием несовершенства законодательства является ситуация, при которой органы местного самоуправления нередко не в состоянии решать возложенные на них задачи, а органы государственной власти лишены права на решение вопросов местного значения. Эти и многие другие проблемы и стали предметом рассмотрения на слушаниях.
Ниже мы публикуем некоторые из выступлений участников и текст принятых на слушаниях рекомендаций (в извлечении).
Валерий КИРПИЧНИКОВ
Первый заместитель министра по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации
Наши сегодняшние слушания посвящены формированию законодательства в области местного самоуправления. Однако, как мне кажется, очередной раз на повестке дня главный вопрос - политический: быть или не быть местному самоуправлению в Российской Федерации.
Независимо от конституционных и законодательных норм этот вопрос становится постоянным в нашей современной истории. Вместо последовательной государственной политики по развитию муниципальной власти уже 10 лет продолжается чисто политическая дискуссия о местном самоуправлении, о его праве на жизнь. При этом местному самоуправлению часто приписываются несвойственные этой системе власти функции, особенности и черты.
Пять-десять лет тому назад специалистов-сторонников местного самоуправления насчитывались единицы. И тем не менее, эта система власти развивалась. Теперь же, несмотря на то, что мы располагаем солидным кадровым потенциалом, эта форма власти, попросту говоря, в очередной раз “загибается”.
За последние 10 лет мы прошли несколько циклов, когда приходилось работу начинать с начала. Почему это происходит? У нас, как мне кажется, до сих пор нет согласованного понимания природы этой власти. Что такое местное самоуправление на самом деле, какие функции оно должно выполнять? Ясно, что местное самоуправление - это власть, приближенная к населению, власть, работающая на него, она решает и должна решать конкретные проблемы городов, сел, поселков.
Ну, а дальше? Дальше постоянные споры по 12 статье, по 3 статье Конституции, публичная это власть, непубличная или какая-то иная. Конституционные нормы о местном самоуправлении исходят из того, что оно должно решать вопросы жизнеобеспечения населения, объединенного совместными условиями проживания на той или иной территории. То есть местное самоуправление - это решение вопросов общежития людей. Это не политическая власть, хотя ей и предписывают политические вопросы. Я много лет занимаюсь этими проблемами, не раз сам пытался вовлечь в политические движения муниципальных лидеров. Ничего не получилось, потому что это не их природа. Это им несвойственно. Это та система власти, которая решает вопросы от рождения человека до оказания ему последних ритуальных услуг, иными словами, решает в интересах людей их сегодняшние проблемы. А мы зачастую пытаемся придать ей политические функции, заявляя, что эта власть разваливает государство, что она и есть его главный разрушитель, поскольку ее органы не входят в систему органов государственной власти. На самом деле пока мы не поймем, что муниципальный лидер - это фактически комендант общежития, и не будем приписывать ему лишних свойств и функций, мы не сумеем развить эту власть.
В повестке дня сейчас вновь стоит вопрос о внесении в Государственную Думу закона о регулировании особенностей местного самоуправления в зависимости от размеров муниципальных образований - городов с населением не менее 50 тысяч человек и крупных городов. В чем разница - город с 10 тысячами жителей или город с миллионным населением? В городе с миллионным населением человек родился, прожил бок о бок с другими людьми всю жизнь, хотя мог ни разу с ними не встретиться, не познакомиться, пользовался одними дорогами, одними водопроводными и канализационными трубами, одними скверами. В малом городе человек пользуется тем же самым, разница лишь в диаметре тех самых водопроводных и канализационных труб, вот и все. Что миллионный город, что 10-тысячный, это все равно территория совместного проживания людей. И не надо городским властям приписывать что-то такое особенное, из-за чего может быть будут проблемы в государстве.
К сожалению, сегодня мы опять имеем кучу проблем с местной властью. Они не новы. Вспомним, в начале 1992 г. мы разорили эту местную власть и начали все сначала. В конце 1993 г. мы эту власть практически ликвидировали и опять начали ее создавать. В 1996 г. ощущался гигантский напор со стороны субъектов Федерации, предпринималась лобовая атака против вступившего в силу закона об общих принципах местного самоуправления с тем, чтобы опять установить авторитарную административную систему управления сверху донизу. Затем, когда эта лобовая атака не прошла, начался более длительный, сложный, но более эффективный процесс - финансово-экономическое удушение муниципалитетов. На сегодня местная власть в России обладает порядка 90 процентов собственности на объекты социальной сферы. И в то же время, по данным наших федеральных ведомств, она имеет менее половины доходных источников для реализации своих расходных полномочий. Муниципальная власть вся в долгах. Получилось, что на протяжении последних лет органы местного самоуправления топили города зимой в долг. Кредиты составляют значительную часть доходов местных бюджетов. И эту власть обвиняют в том, что она выполняла все свои функции в долг. Теперь она оказывается должна отвечать за это, то есть за то, что у нее уже не хватает сил.
Если говорить о последовательности нашей федеральной политики в сфере законодательства, то надо заметить, что некоторые проблемы созданы самими законодателями. Затрону только один сюжет, который развивается на протяжении ряда последних лет. При рассмотрении проекта Бюджетного кодекса в Государственной Думе долго пытались решить вопрос о распределении доходных источников по уровням власти в Российской Федерации. Не получилось. Приняли очень простое решение - это предмет не бюджетного, а налогового законодательства. И вычеркнули все это из проекта Бюджетного кодекса. При рассмотрении Налогового кодекса тоже пытались распределить налоговые источники по уровням бюджетной системы. Получилось, но как? Все местные налоги, составлявшие к тому времени до 19 процентов в консолидированной доходной базе, упразднили и перевели их на региональный уровень. Собственные местные налоги стали составлять 1 процент. В ответ на обращения представителей муниципальных образований депутаты пообещали исправить ситуацию во второй части Налогового кодекса. Первую часть приняли, а когда дошли до второй, решили, что распределение налогов по бюджетной системе - предмет не налогового, а бюджетного законодательства. Круг замкнулся. Вот в этом состоянии мы находимся до сих пор. И хотя все налоговики понимают, что налог на недвижимость, на малый бизнес, часть подоходного налога должны быть определены на долговременной основе и пропорционально расходам закреплены за муниципальными бюджетами, вопрос продолжает обсуждаться, а нужное решение не принимается.
О государственных социальных стандартах. Впервые этот термин ввели муниципалы в ноябре - декабре 1992 года. В течение 5-6 лет пытались эти стандарты определить. Мучились долго. Наконец, чтобы отделаться от этой задачи, Министерство экономики придумало уловку: давайте не будем принимать социальные стандарты, давайте разработаем закон о стандартах. Прошло еще четыре года, а закона о стандартах все нет.
Мы можем сейчас в целом констатировать, что за последние 10 лет местное самоуправление во многом состоялось. Хотя бы потому, что оно обладает, как я уже сказал, огромной собственностью в социальной сфере. Тем не менее, острые вопросы бюджетно-финансового обеспечения никак не решаются, мы опять пытаемся перевести их в политическую плоскость - а может быть нужно снова ввести местное самоуправление в административную подчиненность, ограничить его территорией, где живет не менее 50 тысяч человек, утвердить принцип назначения мэров? Так ведь сейчас рассуждают.
Нужно заложить в рекомендации, которые предполагается принять по результатам наших слушаниях, несколько таких идей, которые позволили бы выработать общую согласованную федеральную политику по отношению к этому уровню власти, а фактически ко всему конституционному устройству государства. За прошедший год мы стремительно утрачивали найденные формы координационной работы. Совет при Президенте практически прекратил свое существование. Правительство, которое справедливо критикуют, исполняет политическую волю, и трудно надеяться, что оно будет, вопреки решениям политической власти, проявлять какую-то инициативу. Поэтому Совет по местному самоуправлению при Правительстве РФ фактически не работает. Управление Президента РФ по местному самоуправлению тоже бездействует. Из всей инфраструктуры согласования позиций по-прежнему действует пока только один совет - при Государственной Думе. И честь и хвала нижней палате нашего парламента, которая считает это направление важнейшим и продолжает эту работу.
Предлагаю от имени участников слушаний обратиться к Президенту Российской Федерации с просьбой провести цикл консультаций для выработки согласованной политики федерального Центра по вопросам развития, как муниципальной власти, так и принципов конституционного устройства. Наше министерство, естественно, готово принять в этом самое непосредственное участие. И наша позиция абсолютно твердая - она базируется на конституционных основах.
Элеонора ШЕРЕМЕТЬЕВА
Глава муниципального образования “Город Углич и Угличский район”, президент Ассоциации малых и средних городов России
При обсуждении проблем местного самоуправления на первое место однозначно выходят проблемы законодательства. Отсутствие специальной отрасли - муниципального права - создает трудности в практической деятельности муниципалитетов и во взаимодействии с органами государственной власти. Особенно остро это проявляется в сферах разграничения полномочий и обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований. Несовершенство судебной системы в вопросах местного самоуправления порождает правовой нигилизм, и вместо силы права мы повсеместно видим право силы.
Мне как активному стороннику местного самоуправления нередко задают вопрос: почему муниципальная власть, как церковь, отлучена от государства? Да. Юридическое и организационное обособление муниципального самоуправления закреплено Конституцией Российской Федерации. Что такое местное самоуправление по сути? До сих пор мы спорим об этом, даже с этой высокой трибуны. Проще говоря, это максимальное вовлечение людей в структуру управления своей территорией. Но одни понимают это как общественно-территориальное самоуправление, а другие - как местную власть при полном отсутствии регулирующей роли государства.
На самом деле, истина лежит посередине. Многое идет не только от непонимания. Хуже, что некоторые до сих пор считают местное самоуправление данью демократической моде. Другие видят в местном самоуправлении конкурента на политическом поприще, и главное, в сфере управления ресурсами территорий - и природными, и имущественными.
Однако, выстроить демократическое государство, гражданское общество без одной из публичных властей - местного самоуправления - просто не представляется возможным. Правда, на сегодня вопрос стратегического развития государства в России остается открытым. Цель обозначена - сильное эффективное государство, но укреплять государство не значит жестко администрировать. Это значит, прежде всего, создавать условия для эффективного хозяйствования, то есть эффективно задействовать все ресурсы государства, а самый большой ресурс в любом государстве - это человеческий, интеллектуальный.
Именно местное самоуправление и призвано в полной мере раскрыть этот ресурс. Пока роль местного самоуправления в государственном устройстве обозначена не четко. За последнее время оно зависло в своем развитии. Его проблемы отодвинуты куда-то на задний план. Муниципалов почти не слышно. Создается впечатление - они стали не интересны центральной власти.
У меня давно сложилось мнение, что Москва хорошо видит и слышит саму себя, хуже - Подмосковье, в поле ее зрения остаются некоторые губернские города. А мы, малые и средние города, вообще, для нее как какая-то недифференцированная масса. И вспоминают о нас, как об административном ресурсе, во время выборов или при чрезвычайных происшествиях.
Обеспокоенные такой ситуацией, мы создаем ассоциации городов, территорий, объединяем усилия, стараемся пробиться со своими общими проблемами, направляя “ходоков” в администрацию Президента. Стремимся через Конгресс муниципальных образований России как общенациональную структуру не только удержать позиции местного самоуправления, но и сделать все возможное, чтобы развить его.
Для этого надо решать вопросы законодательства. И здесь, уважаемые депутаты Госдумы, судьба местного самоуправления во многом в ваших руках. Быть ему или не быть, а если быть, то полнокровным или нет?
Мне, как главе муниципального образования, представляется, что самое безотлагательное дело на сегодня - законодательно расписать полномочия трех уровней: федерального, регионального и местного, расписать предметы их ведения, в том числе и совместного.
В настоящее время вопросы совместного ведения на региональном уровне решаются в лучшем случае на договорной основе. Этого не должно быть. Должен быть закон. Отсутствие закона об установлении порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, расчета и передачи для их реализации соответствующих ресурсов создает массу конфликтов на местах. И мэры оказываются в положении мальчиков для битья.
Кстати, при разделении полномочий необходимо параллельно определиться с типологией муниципальных образований и наделить полномочиями местные образования соответственно их размеру и возможностям. В этом плане я не согласна с Валерием Кирпичниковым.
Из проблемы разделения полномочий вытекает главный ключевой вопрос - вопрос межбюджетных отношений. Идет резкое уменьшение собственных финансовых средств в местных бюджетах, о чем уже говорилось. За последние 3-4 года их объем сократился до 10 процентов.
Принятые Налоговый и Бюджетный кодексы оказались не в пользу местного бюджета. Хотя и Конгресс муниципальных образований России, и Совет по местному самоуправлению бились за внесение своих поправок долго и упорно, они учтены не были. Лесной и Водный кодексы практически увели от нас природные ресурсы. Земля наших территорий до сих пор не обрела статуса муниципальной. Не стала основным муниципальным ресурсом, так как в малых и средних городах рынок земли отсутствует. С принятием второй части Налогового кодекса с 1 января 2001 г. все муниципальные бюджеты потеряли 25-30 процентов доходов (я имею в виду централизацию НДС и отмену налога на содержание социальной сферы). Идет ярко выраженный процесс снижения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления.
Кстати, в Ярославской области, в отличие от многих других областей, все регулируемые налоги, кроме самого Ярославля, остаются на местах. Но в бюджете 2001 г., по прогнозам, мы теряем 28 процентов доходной части. Это очень много.
Для решения финансовых проблем на местном уровне, необходимо четкое и однозначное определение перечня расходных полномочий, обязательств для каждого муниципального образования, с учетом его типологии и компетенции, расширение перечня местных налогов и сборов, в том числе пользование природными ресурсами, твердое закрепление за муниципальным уровнем налогов на недвижимость (земля и имущество) и подоходного налога.
Ведь по сложившейся в развитых государствах практике налоги и на недвижимость, и подоходный, остаются на местах.
Необходимо установление муниципальной составляющей регулируемых налогов на местах на постоянной или долговременной основе, минимум на три года.
Бюджетное выравнивание, я имею в виду, минимальную бюджетную обеспеченность, нужно осуществлять на основе единой методики в виде целевых трансфертов построчно. И по возможности в течение 2-3 лет надо провести реструктуризацию государственных и муниципальных долгов с их взаимным погашением или переоформлением в долгосрочные обязательства или ценные бумаги. Все это потребует внесения изменений в закон о финансовых основах местного самоуправления и Налоговый кодекс.
Для того чтобы правила игры для всех субъектов РФ были едиными, крайне необходимы государственные социальные стандарты, нужен закон об этих стандартах. Мы ждем его с 1998 г., а пока живем по временным социальным нормам. Единой методологии в государстве нет, а это значит нет единых стандартов ни в образовании, ни в медицине, ни в социальной помощи, нет и цивилизованно построенных бюджетов трех уровней, нет цивилизованных межбюджетных отношений.
Не менее остро, чем финансы, стоит вопрос управления муниципальной собственностью. Понятно, что чем больше объем муниципальной собственности, чем эффективней управление ею, тем богаче муниципальный бюджет, тем больше возможностей для оздоровления местной экономики.
Понятие “муниципальная казна”, “муниципальное казначейство” еще только входят в практику. Но очевидно, что законодательная база должна обеспечить и прозрачность муниципальных бюджетов, и действенный механизм контроля за финансами, и конкурентность размещения муниципальных заказов.
По своей практике скажу. Как только мы организовали у себя в городе систему работы с населением по вопросам бюджета - регулярные публикации в прессе, опросы населения, выступления по телевидению, - доверие к власти значительно возросло.
В заключение хочу сказать, что для повышения статуса муниципальной власти, для координации работы всех уровней власти представители муниципальных образований должны войти или в Госсовет, или во вновь создаваемый Совет по государственному строительству. Но лучше все-таки сохранить Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ. Именно в его рамках в былые времена происходило компетентное рассмотрение всех проектов законов о местном самоуправлении, в том числе судьбоносных. Там мы могли бы обсудить закон об ограничении территорий, имеющих статус муниципального образования, населенными пунктами с 50 тысячами жителей.
Нужна серьезная поддержка муниципального самоуправления на государственном уровне. Существующая программа государственной поддержки местного самоуправления должна выполняться в полном объеме - финансовом, организационном и информационном.
Сурен АВАКЬЯН
Заведующий кафедрой конституционного права Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова
Мне кажется, любые реформы в нашей стране надо начинать с главного документа - Конституции 1993 года. Это заблуждение, что Конституция принимается только в переломные периоды. Конституция принимается в мирное время и тогда, когда в обществе есть определенное единство. Сегодня такое единство в нашем обществе есть. Это может стать основой для принятия новой Конституции и помочь в решении ряда проблем государственного строительства. Об этом генеральном тезисе я сказал в связи с тем, что есть один вопрос, который принципиально надо решать применительно к местному самоуправлению, и без реформы Конституции этого сделать нельзя.
Первое. Надо развеять иллюзии о том, что местное самоуправление существует как нечто автономное, как нечто самостоятельное, как нечто свободное от политической власти. Местное самоуправление - это власть. И любая власть является в большей или меньшей степени политической, не переставая оставаться властью.
Совершенно очевидно, что местное самоуправление является вариантом публичной власти, и в этом плане оно не может быть ни искусственно, ни как-либо еще отделено от государственной власти. И когда мы говорим об отделении местного самоуправления от государственной власти, мы тем самым как бы хотим сказать, что государственная власть нечто плохое, а местное самоуправление нечто хорошее, потому что оно ближе к населению, поэтому у него определенные преимущества.
Местное самоуправление должно быть частью единой власти и одновременно характеризоваться, как народное самоуправление. Вот когда эти две категории будут соединены, не будет искусственного противопоставления, которое сейчас существует.
Второе. Совершенно ненормально, когда местное самоуправление, называемое властью народа, от народа-то отделено. Более чем в половине субъектов Российской Федерации местное самоуправление не существует на уровне волостей, сельских округов, то есть тех единиц, которые как раз и объединяют большую часть сельского, а то и все сельское население.
Это ненормально, когда существует местное самоуправление, муниципальное образование на уровне района, сельской местности, а дальше идет глава администрации сельского округа, назначаемый главой района. То есть получается так, что на этом уровне нет ни местного самоуправления, ни представительного органа местного самоуправления. Нужно с этого начинать. И надо, конечно, включить это в рекомендации слушаний, чтобы местное самоуправление было везде - в каждом субъекте Российской Федерации на уровне сельского округа. Это приведет к созданию представительного органа местного самоуправления, который в соответствии с законом обладает в том числе и функцией контроля за деятельностью главы администрации. Причем можно использовать три варианта формирования представительного органа.
Первый вариант - это избрание депутатов населением, второй - избрание представителей сельскими комитетами. Третий вариант может заключаться во вхождении в представительный орган сельского округа старост, которые являются одновременно и главами сельских комитетов.
Третье. Надо увязать местное самоуправление с существующей системой административно-территориального устройства городов и районов субъектов Российской Федерации.
У нас есть иллюзия, что население, имея право на самоуправление, может решить, какую создать новую муниципальную единицу. Людям, наверное, надо разъяснять, что они осуществляют право на местное самоуправление с учетом существующей системы административно-территориального деления. И когда такие единицы административно-территориального деления существуют, а населению, при этом, не позволяют осуществлять местное самоуправление, это и есть нарушение его права на местное самоуправление.
Четвертое. Надо восстановить нормальные вертикальные отношения между различными государственными органами и тем, что сейчас называется органами местного самоуправления. В частности, я полагаю, нужно официально закрепить порядок, по которому принципиальные решения, принимаемые органами местного самоуправления, предварительно согласовываются с вышестоящими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Давайте, в конце концов, если уж мы используем опыт других стран, посмотрим, как это делается у них. Мы увидим, что согласование по бюджетным и многим другим вопросам предполагается. И это нормально. Потому что местное самоуправление, как мы уже услышали, имеет очень мало собственных средств, в основном пользуется государственными средствами. Они приходят в местные бюджеты из государственного бюджета. Так извольте в таком случае согласовывать то, что вы делаете, с теми, от кого вы получаете соответствующее финансирование, то есть от государства. Я имею в виду именно согласование.
Отсюда я считаю, что должно быть предоставлено право органам государственной власти на приостановление решений местного самоуправления. Во-первых, в том случае, если эти решения противоречат закону до рассмотрения вопроса судом. Во-вторых, в том случае, когда местное самоуправление принимает не конструктивное, не продуманное решение. И несмотря на обращение сверху, отказывается от изменения своего решение. То есть надо, в конце концов, уважать интересы более значительной части населения, чем та, которую представляет данный муниципалитет, и не делать так, чтобы принимаемое решение органа местного самоуправления противоречило этим интересам.
Пятое. В законе нужно отказаться от категории “вопросы местного значения”. Нет вопросов местного значения. Есть уровень решения вопросов. И от того, что мы записали в закон о вопросах местного значения, ничего не изменилось. Возьмите образование, культуру и прочее, какие это вопросы местного значения? Это часть общегосударственной политики. Это часть общегосударственных программ. Это часть общегосударственных забот. Только эти вопросы решаются в рамках соответствующей территории и не более того. Это вопросы нашей общей жизни.
Шестое. Не надо создавать себе и населению иллюзий в том, что оно осуществляет местное самоуправление только непосредственно. Такой вечевой подход к местному самоуправлению мало что дает. Есть несколько путей, которые позволяют населению участвовать в осуществлении местного самоуправления. Это местный референдум, местные выборы, обсуждение проектов актов, это обращения, петиции и правотворческая инициатива, это отчеты и сообщения, которые делают перед населением депутаты и выборные лица местного самоуправления. В остальном местное самоуправление - это деятельность органов. И ничего в этом неестественного и тем более позорного нет. И надо укреплять органы, которые занимаются местным самоуправлением.
Седьмое. Необходимо заботиться об укреплении и расширении так называемой представительской природы местного самоуправления. Иначе говоря, укреплять представительные органы местного самоуправления. Все-таки представительные органы, состоящие из 11, 13, 15 депутатов, это крайне малочисленные представительные органы.
Мы не можем допустить, чтобы представительный орган и должностное лицо местного самоуправления, действуя согласованно, в то же время не могли бы друг на друга влиять и в определенной мере контролировать. То есть должно быть воздействие со стороны главы на представительный орган и должно быть воздействие представительного органа на главу, иначе ничего не получится. Если представительный орган будет состоять из большего числа депутатов, он сможет укрепить свои позиции в отношениях с населением. Ведь сегодня практически никакой работы с населением со стороны депутатов представительных органов местного самоуправления не ведется.
Последнее мое предложение заключается в том, следует максимально отказываться от так называемого договорного метода регулирования в вопросах, касающихся местного самоуправления. Регулирование должно быть правовое. И все вопросы необходимо решать нормативным путем. Я вообще-то сторонник единых решений. В этом плане все, кто является поклонниками местной самобытности, местных условий, могут на меня нападать, и я готов к отдельному разговору на этот счет. Но, право, мы преувеличиваем местные особенности, так называемое местное своеобразие. Это приводит к тому, что у нас и местные депутаты, и местные лидеры нередко принимают непродуманные решения потому, что стремятся проявить местные особенности. Закон должен быть основой местного самоуправления, и тогда результаты будут более весомыми.
Всеволод ВАСИЛЬЕВ
Член Совета директоров Независимого института выборов
Проблем у местного самоуправления много. О них можно говорить долго, предметно и не на одном совещании. Я коснусь только трех из них, непосредственно связанных с темой сегодняшних слушаний.
Первое - это несоответствие полномочий органов местного самоуправления их ресурсному обеспечению. Если для крупных и средних городов с прочной налоговой базой эта проблема относительно разрешима, то для подавляющего большинства малых городов, поселков, сельских округов она крайне остра.
По сути дела, в 11,5 тыс. из 12 тыс. муниципальных образований местное самоуправление, в связи с нерешенностью данной проблемы, фиктивно. Его здесь просто нет. Хотя тут номинально существуют выборные органы местного самоуправления, они не в состоянии выполнить свое главное функциональное назначение - обеспечить повседневные потребности людей. Собственными силами они с ситуацией не справятся. Рассчитывать на либеральные реформы, скажем, в коммунальном хозяйстве в малом городе, поселке бессмысленно. Оно находится в катастрофическом положении. Поэтому нужны финансовые вливания со стороны региональных и федеральных властей.
Мы понимаем, что денег мало, бюджет федеральный невелик, поэтому необходимы изменения в приоритетах бюджетного планирования в пользу местного самоуправления, увеличение расходов на провозглашенные федеральные программы развития малых городов и обеспечения конституционных полномочий местного самоуправления.
Одновременно, с моей точки зрения, необходимо уточнить задачи и полномочия органов местного самоуправления в муниципальных образованиях разных типов, чтобы привести их в большее соответствие с реальными возможностями. Как это сделать? Напрямик и подробно в федеральных законах об особенностях местного самоуправления в разных муниципалитетах? Это было бы неконституционно, поскольку в число предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов входит только установление общих принципов организации местного самоуправления - и все, ничего другого.
Но дело не только в этом. Детально полномочия органов местного самоуправления устанавливаются многочисленными отраслевыми законами - об обороне, о здравоохранении, об образовании, об охране окружающей среды и т.д. И попытки замены этих актов одним общим законом о полномочиях местного самоуправления ни к чему не приведут. Даже если такой закон принять, он быстро устареет, потому что компетенция, как вы знаете, это весьма подвижный правовой институт, в том числе и компетенция органов местного самоуправления.
Не в отдельных федеральных законах, а в законе об общих принципах организации местного самоуправления надо определить общие не только для всех органов местного самоуправления, как это сделано сейчас, но и особенные для этих органов разных типов и уровней полномочия. И не все, а только важнейшие, основные. Остальные оставить для федеральных отраслевых законов и законов субъектов Федерации. Разумеется, это касается не только городов с населением свыше 50 тыс. человек. Нет абсолютно никакой правовой логики в выделении одной или двух категорий муниципальных образований в федеральном законе.
Мы последнее время почему-то нажимаем на города федеральные - крупные и средние. А разве у малых городов, поселков, сельских округов нет особенностей? Вот и надо главные особенности всех этих субъектов местного самоуправления прояснить в федеральных законах. Я исхожу при этом из надежды, что региональные органы государственной власти перестанут переписывать федеральные акты, а возьмутся за дело (замечу, сложное, трудоемкое) и творчески подойдут к филигранной отделке прав и обязанностей органов местной власти разных типов и уровней. Если же мои надежды не оправдаются, полагаю, у федеральных органов есть возможность оказания правовой помощи региональным властям путем принятия временных актов прямого действия по вопросам, входящим в компетенцию субъектов Федерации. Эти акты будут действовать до тех пор, пока субъекты Федерации не примут свои правовые документы. Иначе мы воз с места не сдвинем, и права граждан на местное самоуправление так и останутся неосуществленными.
Вторая проблема связана с системой источников муниципального права. По закону об общих принципах организации местного самоуправления оно осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Федерации. Подзаконным актам, как видите, здесь места нет.
Красивая норма, но на самом деле она не выполняется. Права и обязанности органов местного самоуправления в немалой степени регулируются актами Президента, постановлениями Правительства и ведомственными актами тоже. По сути дела, органы местного самоуправления оказываются привязанными к федеральным и региональным отраслевым органам исполнительной власти, как когда-то местные советы к министерствам и ведомствам.
Это, конечно, ненормальное положение. Но выход, по-моему, не в том, чтобы вообще запретить регулирование деятельности органов местного самоуправления подзаконными актами. При нынешней правовой системе России это невозможно. Вместо этого надо в том же федеральном законе об общих принципах не просто оценить правомерность принятия подзаконных актов, но определить допустимые пределы их использования, круг вопросов, решаемых ими, и полномочия органов, их издающих. Это очень сложная работа, как и вообще многие дела, которые связаны с местным самоуправлением, но делать ее нужно, если мы хотим, чтобы местное самоуправление было таковым, а не чем-то другим.
Третья проблема - стратегия законодательной деятельности в области местного самоуправления. Есть эта стратегия или нет? Не совсем ясно. По-моему, полной такой стратегии, обоснованной, поэтапной нет, хотя о необходимости ее создания говорится в основных положениях государственной политики в области местного самоуправления, утвержденных указом Президента в октябре 1999 года.
Я не претендую на определение этой стратегии, хочу только сказать о первостепенной необходимости если не принятия нового федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, то, по меньшей мере, о новой редакции этого закона.
Сейчас уже ясно, что закон 1995 г. имеет много норм неточных, приблизительных, неоднозначных по своему смыслу. Это, можно сказать, сборник юридических загадок и шарад, которые приходится с большими потерями для дела разгадывать тем, кто должен этот закон применять.
Необходимы изменения статьи 1 - об основных терминах и понятиях местного самоуправления, статьи 2 - о понятии местного самоуправления, о чем мы здесь спорим чуть ли не с пеной у рта, статьи 6 - о предметах ведения, статьи 7 - о законодательных основах, статьи 8 - об уставе муниципального образования, статьи 12 - о территории муниципального образования, статьи 13 - об изменении границ муниципального образования, статьи 16 - о главе муниципального образования, статьи 20 - об органах местного самоуправления - юридических лицах, статьи 29 - о муниципальной собственности, статьи 30 - о создании предприятий и т.д. Больше половины статей нуждается в уточнении и изменении. И так называемыми “точечными” поправками или изменениями тут не обойтись.
И не даром в Правительстве, как я здесь услышал, создана рабочая группа для того, чтобы заняться подготовкой новой редакции закона. Полагаю, если эта новая редакция будет внесена в Думу, то на месте депутатов, в том числе членов Комитета по вопросам местного самоуправления, я бы очень широко и предметно обсудил то, что предлагает Правительство с привлечением специалистов и работников муниципальных органов. Только проведя общественные слушания, можно было бы составить компетентное мнение по поводу того, нужно или нет менять этот закон, а если нужно - то в какой мере.
Сергей МИТРОХИН
Депутат Государственной Думы, фракция “Яблоко”
За неимением времени я сосредоточусь только на самой главной, на мой взгляд, проблеме, которая в настоящее время стоит перед законодательством о местном самоуправлении. Это проблема финансового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации.
Если мы сейчас на эту проблему не будем обращать внимания, будем говорить о чем-то другом, то мы будем напоминать людей, которые находятся в доме и рассуждают о том, как должны быть покрашены стены, какой должен быть фасад, какая должна быть крыша, а в это время уже работает строительная команда, которая разбирает фундамент этого дома. Примерно такая картина у нас сегодня и вырисовывается. Мы вот здесь заседаем, проводим слушания о совершенствовании законодательства о местном самоуправлении, о передаче госполномочий и т.д. А в это время Правительство, Министерство финансов при поддержке бюджетного комитета Государственной Думы ведут работу по разбору финансового и налогового фундамента местного самоуправления. Недавно к этой работе подключился и аграрный комитет Государственной Думы, который решил отобрать у муниципалитетов землю.
Таким образом, сегодня встает кардинальный вопрос о том, что вообще будет дальше с местным самоуправлением. В течение пяти лет, прошедших с момента действия закона об общих принципах местного самоуправления, действительно шла работа по созданию законодательства, правового каркаса местного самоуправления, но мы не сумели до сих пор, и мы должны в этом признаться, решить самую главную задачу, без решения которой местное самоуправление не может существовать ни в одной стране мира. Эта задача заключается в создании неприкосновенного, неотчуждаемого ресурсного минимума местного самоуправления. Этот ресурсный минимум складывается из нескольких составляющих. Первое - это местные налоги. Второе - муниципальная собственность, включающая в себя и муниципальные земли. Вот этот минимум у нас существовал к тому моменту, когда принималась Конституция. После этого этот минимум был постепенно разобран. От него сейчас остались одни крохи. Если мы сейчас эту задачу не решим, то можно будет забыть обо всех остальных направлениях совершенствования законодательства.
Здесь, конечно, надо называть вещи своими именами. При нынешнем состоянии Государственной Думы мы, как депутаты, не способны самостоятельно справиться с этой задачей. Мы не можем продиктовать свою волю ни Правительству, ни тем более президентским структурам. Сейчас вся полнота инициативы в решении этого вопроса принадлежит Президенту. Судьба местного самоуправления находится в его руках. Вопрос о том, какие силы в настоящее время влияют на Президента, - решающий.
С моей точки зрения, такими силами являются воинствующие агрессивные дилетанты, которые настраивают Президента на совершенно неприемлемое, нецивилизованное, можно сказать, даже варварское решение проблемы местного самоуправления, а именно – фактически на его ликвидацию, переход к назначению мэров, глав администраций и пр. На это нацелены все последние инициативы Кремля. В частности, как мне стало известно, на днях будет выдвинута от имени группы “Народный депутат” инициатива по внесению поправки в закон о местном самоуправлении, согласно которой в населенных пунктах и городах с численностью населения свыше 50 тысяч будет устанавливаться особый порядок регулирования на федеральном уровне. Затем уже под эту идею можно будет провести инициативу по назначению мэров крупных городов и глав администраций районов. Один раз мы эту инициативу уже отбили (она содержалась в летнем пакете президентских законопроектов), но то, что она вносится вновь, показывает ее отнюдь не случайный характер. Очевидно, что за ней стоят далеко идущие намерения. Ну что же, если это так, остается только сожалеть о том, что ни в Кремле, ни в президентских структурах до сих пор не сформировался цивилизованный взгляд на местное самоуправление. Остается только сожалеть о том, что центральные власти не видят в местном самоуправлении своего естественного союзника в деле противостояния сепаратистским тенденциям регионов.
Совершенно очевидно, что, если будет реализована такая модель и будет введена назначаемость мэров, а затем перейдут и к назначаемости губернаторов, то мы получим абсолютно стагнирующую модель государственного строительства, нединамичную, неконкурентоспособную, которая, в конечном счете, отбросит нашу страну на десятилетия назад и навсегда оставит ее где-то среди стран третьего мира.
Таким образом, сегодня стоит вопрос о выборе стратегии в области развития местного самоуправления. Действительно, это критический момент, когда должен быть сделан решающий выбор - либо в сторону стагнации, застоя, в конечном счете, разложения, либо в сторону динамичной модели. Если мы выбираем динамичную модель развития страны, мы должны коренным образом пересмотреть наше отношение к законодательству о местном самоуправлении и, в первую очередь, к финансовому и налоговому. Мы должны ввести понятие неотчуждаемого налогового минимума, к которому уже никто на протяжении десятилетий не сможет притронуться.
Я считаю, что стержнем этого налогового минимума должны стать все имущественные налоги, включая и налог на имущество организаций, налог на землю. Все эти налоги должны полностью и неотчуждаемым образом поступать в местные бюджеты. К этому можно приплюсовать какую-то долю подоходного налога, опять-таки неотчуждаемую долю. В этом смысле, наверное, надо ставить вопрос о создании местного подоходного налога, ставки по которому и все вычеты, льготы и т.д. будут устанавливаться только на местном уровне. Когда мы этот минимум создадим, тогда появится смысл вести разговоры, например, о тех же самых минимальных социальных стандартах, о нормативах и т.д., по которым мы должны производить выравнивание. Потому что, если мы поставим телегу впереди лошади и начнем с этих социальных нормативов, то мы получим опять то, что имеем сейчас - всеобщее иждивенчество реципиентов и отсутствие стимулов для развития доноров.
Нам нужно будет решить еще одну проблему, связанную, в первую очередь, с финансами. Это проблема финансового выравнивания на муниципальном уровне. Я считаю, что нам нужно постепенно отказываться от термина “регулирование” и, вообще, от самого понятия “регулирующий налог”, поскольку за последние годы это понятие оказалось накрепко связано по своему смысловому значению с понятием элементарного финансового беспредела. Это право субъектов Федерации творить беспредел при распределении финансовых ресурсов между муниципальными образованиями сегодня закреплено в Бюджетном кодексе, где не указаны никакие объективные параметры, руководствуясь которыми субъект Федерации обязан это делать.
На мой взгляд, еще одна из важнейших задач законодательства в области местного самоуправления заключается в детальном и жестком прописывании механизма финансового выравнивания в том самом цивилизованном виде, в каком он существует во всех государствах с местным самоуправлением.
Заканчивая, хочу сказать, что сегодня мяч находится в руках Президента. Мы, я имею в виду фракцию “Яблоко”, вступили с В.Путиным в диалог, мы как бы открыли прямую линию этого диалога, хотя я не знаю, что из этого получится. Мне кажется, что Президент прислушивается к нашим аргументам. Ну что ж, если это так, если нам совместными усилиями удастся на него воздействовать, то, наверное, мы получим хороший результат. Если же возобладают воинствующие дилетанты, которые сегодня, к сожалению, во многом диктуют государственную политику, тогда, наверное, в ближайшее время местное самоуправление будут ждать тяжелые времена.
Евгений МАРКОВ
Президент Союза малых городов России
Остановлюсь на двух моментах - на необходимости дифференцированного подхода к пониманию того, что есть местное самоуправление и каким оно должно быть в России, и на том, что нужно сделать для того, чтобы федеральная власть на каждое предложение Союза малых городов России по решению проблемы становления и развития малых городов в нашей стране не выворачивала бы карманы и не говорила: вы правы, но денег у нас нет! На этом все разговоры заканчиваются, но тогда и все рассуждения о том, как построить местное самоуправление в Российской Федерации теряют всякий смысл.
Уважаемый Валерий Кирпичников с этой трибуны сказал, что он не видит различий между муниципальными образованиями, между большим и малым городом. Вся разница, по его словам, состоит в диаметре канализационной трубы. Это, конечно, яркий образ. Но я думаю, что мы должны отчетливо понимать, что Российская Федерация - это не Москва, это даже не наши крупные города, областные центры. 40 миллионов граждан России - это жители малых городов, поселков городского типа, районных центров и примерно столько же - это жители нашей деревни. В деревне сегодня местного самоуправления нет вообще. Здесь даже нет ни одного представителя сельских округов. Это ярчайший показатель того состояния, в котором ныне находится местное самоуправление. Пробиться малым городам к рычагам власти, - дело почти невозможное.
На мой взгляд, было бы совершенно правильно предложить депутатам Государственной Думы внести серьезные поправки, дополнения и изменения в действующий закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, прежде всего, в части дифференциации законодательства применительно к основным категориям населенных пунктов России - большим, крупным и крупнейшим городам, региональным центрам, которые, как правило, бездотационны и имеют свою специфику. Жителю миллионного города добиться контакта с руководством так называемых органов местного самоуправления в этом городе - задача почти невозможная. Совершенно иная ситуация в малом городе, руководитель которого за руку здоровается с каждым жителем, знает его жизнь и родственников до третьего колена. Это безусловно надо учитывать в структуре и организации местной власти. Я уже не говорю о селе, поскольку это особая проблема, для которой у нас нет сегодня времени, но которая заслуживает специального рассмотрения.
Поэтому предлагаю внести соответствующие поправки в текст рекомендаций наших парламентских слушаний, в частности, записать, что необходимо учитывать особенности организации местного самоуправления в основных категориях населенных пунктов Российской Федерации. Это не говоря уже о более глубокой дифференциации, до которой не скоро дело дойдет.
Местная власть сегодня несет на себе основную ответственность и основную нагрузку по поддержке населения, особенно в малых городах и административных районах. И, несмотря на то, что на нее взвалена неподъемная тяжесть целого ряда госполномочий, она умудряется их реализовывать в условиях невероятной бюджетной недостаточности.
Почему это происходит? Потому что Правительство говорит, что нет денег даже на выполнение госполномочий, не говоря уже о минимальных социальных стандартах. Поэтому необходимо внести целый ряд изменений в документы, регулирующие деятельность органов местного самоуправления в части их финансовой и бюджетной обеспеченности. Новый Налоговый кодекс и те поправки, которые в него внесены, резко подорвали финансово-экономическую дееспособность органов местной власти, прежде всего, в малых городах, на 30-40 процентов сократив их бюджеты. В результате они находятся в тяжелейшем положении. Думается, нужно это положение решительно и быстро исправлять.
Но ограничиваться этим нельзя. В настоящее время прослеживается явная тенденция сокращения объема средств для реализации полномочий органов местной власти в российской провинции. Эту тенденцию тоже надо стараться переломить. Что для этого надо сделать? Было бы правильно, если бы наш парламент сконцентрировал усилия на решении основного вопроса - возрождение экономики России и создание эффективной, жизнеспособной экономической базы. Прежде всего, это касается малых и средних городов с населением до 200 тыс. жителей, полностью зависящих от судьбы одного-двух градообразующих объектов, расположенных в этих городах. Сегодня эти объекты подорваны, в результате малые города начинают погибать.
Мы имеем ярко выраженный процесс сокращения численности жителей этой категории населенных пунктов. Численность населения сокращается в 2,5-3 раза, уменьшается и число таких городов. Такова реальная ситуация. Без кардинального решения экономических проблем, восстановления экономики мы просто не сможем двигаться вперед. И всякие разговоры о местном самоуправлении, особенно в той части России, которая представлена небольшими населенными пунктами, теряют абсолютно всякий смысл.
В решении нуждается и вопрос о муниципальных землях. По данным нашего исследования, в малых городах Федеративной Республики Германии удельный размер территорий муниципальных образований в 20 раз превышает аналогичный показатель в малых городах России. Вот он вопрос о муниципальных землях. Эта тенденция еще более жесткая, еще менее благоприятная для малых городов Российской Федерации.
В заключение хотел бы подчеркнуть, что до тех пор, пока федеральные органы власти, прежде всего, российский парламент, не будут уделять этим проблемам особое внимание - воз по-прежнему будет оставаться на прежнем месте. Поэтому предлагаю и Комитету по вопросам местного самоуправления, и Государственной Думе в целом в нынешнем, 2001 году, первом году нового тысячелетия, сделать акцент на решении социально-экономических проблем и проблем местного самоуправления в этой ключевой для России категории населенных пунктов - в малых и средних городских поселениях. Большие города и так достаточно жизнеспособны и сами решают свои проблемы. Заниматься же этими вопросами в деревне сегодня совершенно бесполезно. Мы имеем там нерешаемый на данный момент клубок проблем. Смею утверждать, что, ухватившись за промежуточное звено - малые города, представляющие основной каркас территориальной экономической структуры российских регионов, - мы сможем сдвинуть проблему с мертвой точки.
Юрий ЛЫСОВ
Глава Ситнещелкановского сельского округа Ступинского района Московской области
Я выступаю здесь от той части муниципальных образований, которые представляют сельские округа.
Приведу некоторые статистические данные. На сегодня в Российской Федерации насчитывается 12215 муниципальных образований, среди которых 625 городов, 516 поселков, 153 городских округа, 1404 района, 9314 сельских округов и 203 села. Таким образом, я представляю более 80 процентов всех муниципальных образований. Хотя и эти почти 10 тыс. сельских округов надо разбить, потому что они не одинаковы.
Замечу, что в Московской области нет ни одного сельского округа. Здесь их полностью незаконным образом искоренили. Я, наверное, последний реликт, который не подчинился вандализму бывшего губернатора Московской области Анатолия Тяжлова. Мы забаррикадировали свой сельский Совет, свою администрацию и не пускали туда в течение долгого времени представителей районной власти и милицию, дабы не дать им ликвидировать наше местное самоуправление.
Наш Ситнещелкановский округ - это 100 квадратных километров, 4 тысячи жителей. В центре округа - поселок Ситнещелканово. Местных налогов мы даем на 30 млн. рублей, тратим на себя 8 млн, во все виды бюджета даем 75 млн. Это наш ответ тем, кто говорит, что в сельских округах нецелесообразно развивать местное самоуправление, якобы, денег нет. Мы даем почти в 10 раз больше, чем тратим на себя. И все равно нас ликвидировали.
Последний раз, когда захватывали нашу сельскую администрацию, милиция отказалась взламывать дверь, после чего привезли уголовников пятнадцатисуточников из районного центра Ступино, которые и штурмовали здание. После этого я несколько раз выступал в судах. По нашему вопросу четырежды собирался Верховный Суд. Комитет Госдумы по вопросам местного самоуправления провел свое выездное заседание на нашей территории. Выезжала на место и комиссия Управления по местному самоуправлению при Президенте РФ.
Недавно я выступал в Страсбурге с информацией о состоянии местного самоуправления в России и привел пример нашего Ситнещелкановского сельского округа. Теперь комиссия в Совете Европы занимается наряду с Владивостоком и вопросом о Ситнещелканово.
Аналогичные случаи имели место и в Челябинской области, и в Республике Марий Эл. К примеру, в Хомутининском сельском округе депутаты плюнули, перестали бодаться с районом и распустили свой совет. Вот так дела на местах идут.
Если государственная власть не поймет, что надо двигаться к местному самоуправлению, то добьется того, что инициативу начнут проявлять снизу. И не всегда в цивилизованных формах.
Относительно идеи принятия нового закона о местном самоуправлении. Я считаю, что нам надо ограничиться принятием поправок к ныне действующему закону 1995 года. Иначе в новом законе мы не найдем того, что уже есть сейчас, плохо или хорошо, но есть.
И последнее. Местное самоуправление зависит не от нас с вами, собравшихся в этом зале. Это закономерность государственного развития. И оно будет в нашей стране рано или поздно, плохое или хорошее, но будет. Местное самоуправление - это инкубатор гражданского общества. Только оно может родить граждан, которые и решат все проблемы. Если же в России не будет граждан, которые смогли бы цивилизованно разрешать проблемы страны, значит, она неизбежно распадется.