Органы местного самоуправления должны соблюдать закон, иначе им грозит суровое наказание, налагаемое региональными или федеральными властями - такова суть правового акта, принятого Государственной Думой по инициативе Президента РФ в конце 2000 года.
Можно спорить по поводу правомерности и степени участия в процедуре досрочного лишения полномочий органов местного самоуправления за нарушение законодательства. Можно не соглашаться с процедурой применения этого наказания. Но то, что закон должен исполняться - истина бесспорная. Как говорили древние, закон суров, но это - закон. Без его соблюдения порядка не навести, и государственную власть не укрепить.
Прежде всего, органы местного самоуправления (далее также - ОМС) должны соблюдать и не вправе нарушать законы, регулирующие их статус, порядок формирования, полномочия. И вот тут возникают сомнения относительно последствий реализации нового акта. Не стоит забывать, что система законов и подзаконных актов о местном самоуправлении (далее также - МС), сложившаяся за последние десять лет, хотя в целом составляет относительно устойчивую правовую базу, до сих пор неполна и страдает существенными изъянами. Некоторые акты этой системы недостаточно обоснованы и противоречивы, многие положения и нормы входящих в нее документов неоднозначны, расплывчаты, приблизительны. В этих условиях наказывать ОМС за принятие решений, нарушающих законодательство, несправедливо, если не во всех, то в немалом числе случаев.
Приведем характерный пример. Статья 39 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (далее - Закон “Об общих принципах...”) разрешает вводить разовое дополнительное самообложение населения самому населению либо представительному органу местного самоуправления с учетом мнения населения. А статья 8 Федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” разрешает это делать только самому населению, лишая этого права представительный орган местного самоуправления. Какую норму должен применять орган местного самоуправления?
Закон “Об общих принципах...” закрепляет правило, согласно которому иные федеральные законы, устанавливающие нормы муниципального права, не должны ему противоречить и что в случае противоречия применяется Закон “Об общих принципах...”. Это правило сомнительно с точки зрения его конституционности, поскольку устанавливает высшую юридическую силу Закона “Об общих принципах” по отношению к другим законам, свойственную только федеральным конституционным законам, каковым указанный Закон не является. Данный Закон представляет собой акт, содержащий нормы общего характера по отношению к нормам специальных актов. А по теории права и согласно судебной практике при конкуренции общих и специальных норм применяются специальные нормы.
Конечно, в этих юридических хитросплетениях суд разберется. Только кого винить, если он сочтет, что орган местного самоуправления принял в данной ситуации решение, нарушающее закон? Этот орган или все-таки законодателей, издающих противоречивые правовые акты?
Нередко органы местного самоуправления принимают решения, превышающие установленные законом полномочия. С этим надо бороться. Однако следует заметить, что нередко в таких решениях нет умысла. Органы местного самоуправления теряются в ориентирах своих прав и обязанностей, поскольку те в ряде случаев весьма туманны. Существенный порок федерального законодательства о местном самоуправлении состоит в том, что многие федеральные законы, включая Закон “Об общих принципах...”, и, особенно, так называемые “специальные” законы (об обороне, здравоохранении, образовании, охране природы и т.д.), закрепляют компетенцию ОМС в соответствующих сферах, так сказать, “в общем и целом” для всех ОМС без разделения ее по уровням и видам местного самоуправления, хотя сельские и городские ОМС, муниципальные органы в крупных и малых городах находятся в разных “весовых категориях” по отношению к устанавливаемым федеральными законами правам и обязанностям.
Федеральные правила могут и должны быть конкретизированы в региональном законодательстве. Но на практике органы государственной власти субъектов РФ чаще всего предпочитают просто воспроизводить в своих актах эти правила, предоставляя самим ОМС возможность разбираться, кому и как использовать общий набор полномочий, давая тем самым основания для предъявления к ним претензий по поводу законности решений.
По точному, буквальному смыслу статьи 49 Закона “Об общих принципах...” в редакции, утвержденной Государственной Думой по предложению Президента РФ, наказание ОМС возможно, если налицо правовой акт, противоречащий законодательству. А как быть, если орган местного самоуправления не издает актов, нарушающих закон, но и не принимает решения, которые он должен принимать, чтобы гарантировать нормальную жизнедеятельность местного сообщества? Печальный опыт муниципалитетов Приморского края, не обеспечивших теплом жителей небольших городов и поселков, показал, что в этом случае к ним могут быть применены нормы Уголовного кодекса, карающие за халатность. Предположим, что суды, разбиравшие дела руководящих работников муниципалитетов, установят, что они не сделали того, что должны были и могли сделать. Придется согласиться с тем, что эти работники - заведомые разгильдяи, беспечные и равнодушные к нуждам людей. Только у меня все-таки больше доверия к мнению одного из высокопоставленных чиновников Министерства по чрезвычайным ситуациям РФ, заявившему по телевидению, что у муниципалитетов не было возможности выполнить возложенные на них обязанности. “Поселков, таких как в Приморье, - заметил этот чиновник, - где жизнь еле теплится, в России много.” Добавлю, что не только поселков, но и малых городов и сел. Вот в чем дело-то!
У нас мало обращают внимания на то, что местное самоуправление в его конституционной модели осуществляется худо или бедно только в столицах и административных центрах субъектов РФ и в ряде других крупных и средних городов, где действуют промышленные, торговые и другие предприятия, сохранившиеся или созданные вновь после развала неудачно реформированной российской экономики. В этих городах, где юридические и физические лица исправно платят установленные законом налоги, с муниципальными службами жизнеобеспечения, да и не только с ними, все в порядке. К примеру, в Липецке никто не устраивает демонстраций по поводу плохого теплоснабжения или перебоев с подачей холодной и горячей воды. Городской транспорт и телефон работают исправно, причем бесплатно. Недавно открыли муниципальный драмтеатр, хотя уже есть областной, далеко не всегда заполняемый зрителями. И все это потому, что Липецкий металлургический комбинат получает неплохие доходы от продажи выплавляемой здесь стали зарубежным покупателям и рассчитывается по налогам с бюджетами всех уровней.
Но таких городов в России немного - в лучшем случае три-четыре сотни, а всего муниципальных образований - свыше двенадцати тысяч. Между тем государственные деятели сосредоточивают свое внимание именно на них. И не случайно. Идет политическая игра. Мэры крупных городов - потенциальные союзники федеральных структур, прежде всего Президента РФ и его полпредов, в борьбе с чересчур вольными региональными властями. Там, где эти власти не слишком щедры при распределении средств между бюджетами регионов и городов, федеральные должностные лица, как правило, выступают на стороне муниципалитетов. Делаются заявления о финансовом произволе органов власти субъектов РФ, поднимается вопрос о необходимости укрепления финансовой базы местного самоуправления вообще, о более активном участии полпредов Президента РФ в распределении бюджетных средств между региональными властями и местным самоуправлением. Однако термин “местное самоуправление” на самом деле употребляется здесь в смысле “городское самоуправление”. Показательно, что при полпреде Центрального федерального округа решено создать совет, состоящий именно из мэров областных центров - своего рода “малый госсовет” городских властей.
Остальные муниципальные образования в расчет не берутся. Вот когда в них происходит какое-нибудь ЧП, вроде того, что случилось в Приморском крае, тогда о них вспоминают. При этом винят в случившемся местные власти, не углубляясь в истинные причины происходящего. На самом деле руководители малых городов, поселков, главы волостных, уездных и районных муниципальных образований не в состоянии обеспечивать нормальную жизнь местных сообществ. Они крутятся как белки в колесе, чтобы хоть как-то спасти положение. Залезают в долги к частным банкам, перебрасывают мизерные суммы расходов из одной статьи бюджета в другую, латают дыры коммунального хозяйства, которые все больше становятся похожи на одну большую дыру. Одни при этом получают инфаркты, другие уходят с постов, видя бесперспективность своих усилий.
До недавнего времени считалось, что утверждение реального местного самоуправления связано главным образом с демократическими выборами. Федеральные власти, насаждая самоуправление “сверху”, массу сил и энергии потратили на то, чтобы муниципалитеты избирались населением на альтернативной основе. Это действительно важное условие новой организации местной власти. Но, как теперь выясняется, не единственное и не главное. Перефразируя известную поговорку, можно утверждать, что избираемые муниципальные деятели не могут дать больше того, что они могут дать. К тому же далеко не всегда на муниципальные должности подбираются способные и добросовестные организаторы, и жизнь после выборов продолжает идти также, как шла до них.
Стенания о том, что жители городов и сел поступают не как граждане, а как обыватели, как “совки”, когда вместо того, чтобы требовать перевыборов своих несостоявшихся муниципальных деятелей, обращаются за помощью в центр, просто безнравственны. По логике некоторых авторов, оценивавших события в Приморье (см., например, статью Гавриила Попова “Дома замерзают, если замерзает демократия” в “Московском комсомольце” от 22 декабря 2000 г.), жителям поселков, лишенных тепла, надо было думать не о спасении своего здоровья и самой жизни, а о демократических завоеваниях, подвергшихся испытаниям. Но неужели неясно - с людьми несчастье, они попали в экстремальную ситуацию. Прежде чем требовать перевыборов, им необходимо было из этой ситуации выбраться. Выход был двояким - писать “слезницы” в Москву или прибегать к отнюдь не спокойным способам протеста. Слава богу, в Приморье дело не дошло до крайностей, хотя многие жители замерзающих городков и поселков вышли на митинги и готовы были к любым действиям.
Если соотнести реальное состояние самоуправления в малых городах, поселках, сельских округах, волостях с тем, каким оно должно быть по закону, то приходишь к выводу, что здесь его по сути дела нет. Демократическая оболочка местной власти не соответствует ее содержанию, ее функциям, которые не выполняются или выполняются формально, из рук вон плохо. Значит нарушается принцип повсеместности МС, закрепленный в статье 12 Федерального закона “Об общих принципах...”. Если последовательно выполнять требования статьи 49 данного Закона в ее новой редакции, надо официально лишить органы этого фиктивного местного самоуправления полномочий. Иными словами признать несостоятельность МС на значительной части территории России. Но это незаслуженно дискредитирует саму идею местного самоуправления. К тому же подобный акт может сделать виновными в сложившейся ситуации муниципальных работников, ни объективно, ни субъективно не связанных с ее возникновением. Таким образом, применение статьи 49 Закона “Об общих принципах...” в ее новой редакции приведет к последствиям, которые вряд ли были прогнозируемы.
Муниципалитеты и региональные власти ищут выход из положения. До последнего времени считалась законной практика, когда при невозможности выполнения ОМС возложенных на них функций они передавали часть этих функций на базе договора органам государственной власти. Кроме того, не возбранялся отказ от реализации права на самоуправление на основе самостоятельного и добровольного решения через референдум большинством голосов населения данного муниципального образования.
Естественно, ни передача функций местного самоуправления, ни отказ от них не устраняли объективную потребность в обеспечении жизнедеятельности местных сообществ. Необходимость в содержании и организации работы школ, больниц, поликлиник, снабжении населения водой и теплом, поддержании в должном состоянии жилья и т.д. отнюдь не исчезали. Только ответственность за выполнение этих функций несли уже органы не муниципальной, а государственной власти, и фиктивность существования местного самоуправления становилась не столь очевидной.
Эти варианты освобождения органов местного самоуправления от их полномочий закреплялись в уставах и законах некоторых субъектов РФ. Однако Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 30 ноября 2000 г. по делу о проверке конституционности Устава Курской области блокировал такую практику. Суд указал, что в территориальных единицах, непосредственно не входящих в состав субъекта РФ (городах, слободах, селах, поселках), должно осуществляться местное самоуправление, а органы государственной власти обязаны создавать для этого необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия.
Выступая с формально-юридических позиций, Конституционный Суд не мог сделать другого вывода. Только как быть, если установления закона не выполняются и, позволю себе заметить, не могут быть выполнены: подавляющее большинство бюджетов малых городов, поселков, волостей, сел пополняются в меру возможного дотациями из бюджетов субъектов РФ, которые, в свою очередь, за небольшим исключением привязаны к федеральному бюджету. Примерно в трех тысячах муниципальных образованиий, главным образом в сельских округах, селах и сельсоветах, местные бюджеты вообще отсутствуют, их заменяют сметы расходов, устанавливаемые органами государственной власти, в которых чуть ли не главную расходную статью составляет заработная плата муниципальных работников.
Все это происходит на фоне общего тяжелого состояния бюджетов всех уровней. Ведь не случайно Госдума РФ никак не может принять закон о государственных социальных стандартах - утвердив его, федеральные власти должны будут установить объективно обоснованные нормативы бюджетных расходов на каждого человека в сферах образования, здравоохранения, коммунального обслуживания и других, то есть фактически взять на себя обязанность повысить жизненный уровень десятков миллионов граждан, в том числе путем обеспечения финансовыми ресурсами местных бюджетов. Увы, сделать это сейчас государство не в состоянии. Ресурсов на столь радикальную меру у него нет. Даже если закон о минимальных социальных стандартах будет принят, его ожидает участь всех других законов, устанавливающих широкий круг обязанностей органов местного самоуправления и требующих их неукоснительного выполнения под страхом наказания. Сугубо юридическими средствами, не подкрепленными экономическими мерами, проблему не решить.
Примечательно, что некоторые судьи Конституционного Суда не согласились с указанным определением этого Суда. В их доводах на неправомерность определения нетрудно заметить стремление учесть реальное положение дел с местным самоуправлением. Судья Г. Гаджиев, например, указал на необходимость введения местного самоуправления постепенно, по мере создания нужных для этого предпосылок. Справедливое предупреждение. Жаль, что оно запоздало - местное самоуправление уже введено и, к сожалению, без учета возможностей его повсеместного осуществления.
Инициаторы и строители демократической местной власти рассчитывали на то, что функции МС будут реализованы сами собой путем использования муниципалитетами рыночных механизмов, развития местной инициативы и предприимчивости. Однако расчеты эти применительно к МС в значительном большинстве малых городов, поселков, сельских округов, сельсоветов не оправдались. Слишком слабы оказались здесь стартовые позиции для движения к цели. Социальная инфраструктура была в этих поселениях неразвита, частные инвестиции на ее создание не поступили. В особо тяжелое положение попало жилищно-коммунальное хозяйство. Приватизация муниципальной собственности помогла мало. В руках муниципалитетов остались старые, запущенные предприятия. В сотнях малых городов и поселков водопроводные и тепловые сети прогнили, оборудование насосных станций и котельных требует замены, нужен капитальный ремонт значительной части муниципального жилья.
По сути, случившееся в Приморье - знак того, что может произойти будущей зимой во многих регионах. Надо полагать, сигнал будет услышан и государство, не дожидаясь момента, когда в дело надо будет снова пускать подразделения МЧС, замещая ими мэров и глав муниципальных образований, найдет средства для единовременной помощи коммунальному хозяйству. Однако такая помощь не решит общих глубинных проблем местного самоуправления и самую острую из них - разрыв между компетенцией органов местного самоуправления и ее обеспечением ресурсным потенциалом.
Предлагаются разные рецепты решения этой проблемы. По моему мнению, с одной стороны, должны быть упорядочены полномочия органов местного самоуправления главным образом за счет их сокращения с точки зрения реальной осуществимости, а с другой, - увеличены (в рамках возможного) бюджетно-финансовые ресурсы, направляемые как со стороны федеральных, так и региональных органов на выполнение функций МС.
В границах конституционных установлений необходимо разграничить права и обязанности сельского и городского самоуправления, имея в виду, в частности, что на селе отсутствует общее коммунальное хозяйство, а жилищные проблемы сельчане решают самостоятельно на индивидуальной основе. К тому же здесь немалые особенности имеет организация образования и здравоохранения, транспортного обслуживания населения и т.д. Целесообразно также раздельно учитывать компетенцию местного самоуправления в крупных, средних и малых городах. Условия жизни в этих городах не одинаковы и соответственно полномочия органов местной власти различны.
Дифференциация компетенции ОМС разных типов муниципальных образований - задача главным образом законодательных органов субъектов РФ. Вместо того, чтобы переписывать Федеральный закон “Об общих принципах...” они призваны на его основе тщательнейшим образом учесть в своих законах о самоуправлении особенности жизни в селах, волостях и сельских округах, в поселках и городах районного значения, в городах регионального значения и возможности самоорганизации соответствующих местных сообществ. Федеральные власти могут помочь в создании таких законов путем подготовки модельных актов. Кроме того, назрели изменения Федерального закона “Об общих принципах...”, неудачно регулирующего компетенцию органов местного самоуправления - помимо того, что этот Закон предметы ведения определяет вперемежку с полномочиями МС, он никак не отражает специфику предметов ведения ОМС разных типов, ориентируясь главным образом на городское самоуправление.
Чтобы реально обеспечить ресурсами права и обязанности органов местного самоуправления, нужна их прямая финансовая поддержка со стороны федеральных властей. С 2000 г. осуществляется рассчитанная на 14 лет федеральная программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, а с 1997 г. - программа развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы. Сами по себе эти программы имеют безусловно позитивный смысл. Однако выделяемые на их выполнение средства и реальные потребности местного самоуправления несоизмеримы. Понятно, что при столь малом федеральном государственном бюджете систематически выделять на нужду муниципальных образований дополнительные средства трудно. Но это необходимо сделать. Нужна переоценка приоритетов федерального бюджета, направленная в пользу местного самоуправления. Закономерно уменьшение доли участия муниципалитетов в различных социальных федеральных программах (развития образования, здравоохранения, помощи малоимущим и др.).
Разумеется, нельзя рассчитывать на то, что изменение направления финансовых потоков из федерального бюджета в сторону местного самоуправления решит все локальные проблемы, а органам самоуправления обеспечит возможность выполнить возложенные на них обязанности. Даже если большая чем сейчас часть бюджетных средств пойдет “вниз”, нам все равно придется примириться с тем, что оживление местного самоуправления в малых городах, поселках, сельских округах, селах, сельсоветах станет происходить в течение многих лет, устойчивое социально-экономическое развитие этих муниципальных образований будет достигнуто не вдруг.
Ускорить его можно только в том случае, если до конца использовать возможности самих муниципальных образований. А для этого надо обеспечить им свободу действий и хозяйственного маневра. Крайне необходимо - и это задача региональных властей - укрепить самостоятельность местных бюджетов. Во-первых, за счет соответствующих налогов увеличить долю собственных средств в составе доходов местных бюджетов и, во-вторых, перейти, наконец, на предусмотренные законом долговременные фиксированные отчисления в бюджеты муниципальных образований от государственных налогов. Это позволит местным властям действовать с учетом перспективы, планировать свои усилия на несколько лет вперед, сосредоточивая ресурсы на главных направлениях.
Перемены к лучшему будут, если полномочные представители Президента РФ в федеральных округах обратят свое внимание на межбюджетные отношения региональных и местных властей, но так, чтобы это внимание не концентрировалось только на нуждах крупных и средних городов, а равно уделялось потребностям малых городов, поселков и сел.
Отдаю себе отчет в том, что местное самоуправление слишком сложный, многофункциональный механизм, чтобы надеяться пустить его на полную мощь названными однопорядковыми способами. Корневая система демократии, как иногда называют местное самоуправление, станет дышать и давать соки всему древу власти, если будут приняты и другие меры. Однако стоит подчеркнуть, что в ряду этих мер репрессивные стоят далеко не на первом месте. Организационный потенциал наказания или его угрозы в виде досрочного лишения полномочий органов местного самоуправления за нарушения закона невелик и рассчитывать на то, что его использование приведет к существенным позитивным сдвигам, бессмысленно.