Обеспечение избирательных прав при внедрении технических средств голосования и подсчета голосов

А.Ю.Бузин

Мифы и реальность

Внедрение технических средств голосования и подсчета голосов на выборах государственных и муниципальных органов – процесс естественный и позитивный. С одной стороны, он позволяет уменьшить человеческие затраты при проведении выборов, с другой, - при добросовестном подходе, - увеличивает точность подсчета голосов. Тем не менее, у участников выборов, а также у правозащитников, специализирующихся на защите избирательных прав, внедрение технических средств вызывает определенную настороженность. Связано, это, конечно, не с самим внедрением, а с уменьшением возможностей общественного контроля на выборах [1].

Организаторы выборов, наоборот, пытаются убедить граждан не только в полезности внедрения технических средств, но и в полной их «безопасности» с точки зрения честности проведения выборов. Так, в недавно опубликованном интервью члена ЦИК РФ В.А.Крюкова, ответственного в  Центральной избирательной комиссии РФ за внедрение технических средств, содержалось утверждение, что технические средства голосования и подсчета «не содержат политических процессов»,  а потому нельзя сомневаться в их честности [2].

Попробуем разобраться в том, в какой степени внедрение технических средств в процесс голосования и подсчета голосов может нарушать избирательные права граждан в том понимании этих прав, которое устанавливается статьей 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Насколько опасно внедрение этих средств с точки зрения соблюдения конституционных прав, устанавливаемых 3-й и 32-й статьями Конституции РФ? При этом мы ограничимся теми направлениями автоматизации голосования и подсчета голосов, которые либо уже внедрены в нашу избирательную практику, либо предполагаются к внедрению в ближайшее время [3].

Пункт 28 статьи 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определяет понятие «избирательные права» как «конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать … в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации».

Очевидно, что «наблюдение за установлением итогов голосования» предполагает возможность проверить, что данный бюллетень или голос был правильно учтен избирательной комиссией. Именно бюллетень или голос, а не только дальнейшие производные от него – сводная таблица и протокол об итогах голосования. В противном случае, наблюдение теряет смысл, ибо искажение волеизъявления может произойти на любом этапе. Поэтому, как только исчезает возможность общественной [4] проверки на каком-либо этапе выборов, так сразу наступает нарушение избирательных прав.

Конечно, тут можно рассуждать о допустимых объемах проверки, о том, что проверка не должна препятствовать установлению результата и т.п. Но в том варианте, который предусмотрен действующим законодательством и который пропагандирует сейчас ЦИК РФ, реальная проверка при использовании технических средств не предусмотрена вовсе! Дело в том, что законодательство устанавливает, что сама проверка должна быть санкционирована избирательной комиссией.

Дискуссии, связанные с внедрением технических средств голосования, показывают, что оппоненты говорят на разных языках. Например, в случае с КОИБ, настороженность и протест общественности (будем так условно называть оппозиционные партии и правозащитников) порождает невозможность обязательной проверки итогов голосования по её требованию. А организаторы выборов приводят доводы, что проводившиеся ранее многократные эксперименты выявили практическую безошибочность работы машин, а поэтому дальнейшие проверки не нужны.

Некоторые представители общественности ставят под сомнение именно факт положительной оценки проведенных экспериментов. Однако у нас нет сведений, которые свидетельствовали бы о  фальсификациях, осуществленных с помощью техники. Скорее наоборот. Широкий [5] эксперимент, проведенный на выборах депутатов Московской городской Думы в 2005 году говорит о том, что КОИБ обрабатывают и подсчитывают бюллетени  достаточно точно, по крайней мере, точнее, чем люди. Два статистических факта свидетельствуют в пользу этого вывода. Во-первых, на участках, где КОИБ не использовались, существенно выше степень «разброса» (дисперсия) по участкам итогов голосования. Во-вторых, результаты голосования за лидирующую партию на участках с КОИБ оказались в среднем по Москве значительно (на 5,5%!) хуже, чем по участкам без КОИБ. Если бы КОИБ фальсифицировали результаты, вряд ли мы наблюдали бы такой эффект.

Но техническое средство голосования является легко управляемым и перенастраиваемым средством. Поэтому речь идет не о сомнениях в том, что технические средства фальсифицировали выборы, а о сомнениях в том, что они не будут делать этого никогда. Общественность требует, чтобы гражданам были законодательно гарантированы возможности контроля за правильностью подсчета голосов, что, собственно, и является избирательным правом граждан.

Попытки законодательно закрепить такое право наталкиваются на постоянное сопротивление. Это порождает дополнительные сомнения.             

Принципы проверки правильности подсчета голосов при использовании технического средства

И КОИБ и КЭГ представляют собой электронные приборы, работающие под управлением микропроцессора, который, в свою очередь, работает под управлением программы, находящейся в микросхеме памяти. Их действия в основном [6] определены именно этой программой. Это означает, что для того, чтобы в полной мере проверить правильность работы устройства, надо проверить правильность программы. Однако последнее практически невозможно для общественности по техническим причинам.

Правильность работы сложных приборов и программ проверяют, проводя с ними различные тесты. Частично это предусмотрено и Инструкцией ЦИК РФ, устанавливающей регламент использования КОИБ при проведении голосования. Непосредственно перед голосованием в присутствии наблюдателей проводится проверка функционирования КОИБ путем опускания в него нескольких бюллетеней и сверки результатов, выдаваемых  КОИБ. Однако такое тестирование неадекватно сложности того прибора, который проверяется. Совершенно очевидно, например, что заложенная программа может содержать ветвление алгоритма, зависящее от количества опущенных бюллетеней.

Более того, никакое предварительное тестирование не может обеспечить общественный контроль правильности подсчета. При современных средствах коммуникации, когда дистанционная передача информации не представляет труда, у общественности будут возникать сомнения в том, что машина правильно подсчитала результат. Поэтому требуются гарантии апостериорной проверки подсчета голосов.

Если речь идет о КОИБ, то можно предложить выборочный контрольный ручной пересчет (см. следующий раздел). При применении безбумажных технологий, требуются гарантии, обеспечивающие одновременную возможность идентификации голоса и сохранения тайны голосования. Такие гарантии возможны (см. раздел «Обеспечение избирательных прав при голосовании без бюллетеня), но о них даже не идет речь при обсуждении внедрения КЭГ.

Обеспечение избирательных прав при использовании КОИБ

В настоящее время на выборах различного уровня в России используется около 2,5 тысяч КОИБ, изготовленных по заказу ЦИК РФ. Эти приборы считывают информацию с избирательного бюллетеня и суммируют голоса, затем, после ручного ввода дополнительной информации, подсчитанной по спискам избирателей, выдают протокол участковой комиссии об итогах голосования. Правильность всех этих действий проверять в процессе работы невозможно, да и не нужно, но естественно было бы осуществить выборочный контрольный пересчет на нескольких участках. Конечно, положительный результат выборочного пересчета не дает полной уверенности в правильности итогов голосования. Он позволяет говорить лишь о некоторой вероятности того, что итоги голосования подведены правильно. Эта вероятность имеет количественную оценку, которая показывает, что для достижения высокой степени уверенности выборочный контрольный пересчет можно производить в небольшом количестве комиссий. Ниже приведены таблицы [7], характеризующие количество участков, на которых должен быть произведен контрольный пересчет с целью достижения 50-процентной  или 70-процентной уверенности в правильности итогов голосования. Это количество зависит от числа М – общего количества участков, среди которых производится выборка и числа  р – доли КОИБ, осуществивших неправильный подсчет. В скобках указана доля проверяемых участков от общего числа участков.

 Таблица 1. Количество УИК, в которых надо произвести контрольный пересчет, чтобы обеспечить 50%-ную уверенность

 Таблица 2. Количество УИК, в которых надо произвести контрольный пересчет, чтобы обеспечить 70%-ную уверенность

Что же в качестве обеспечения права на контроль правильности подсчета предлагает Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (другие законы содержат идентичные нормы)?

Первое: «В случае поступления обоснованных жалоб (заявлений) лиц, присутствовавших при непосредственном подсчете голосов, участковая комиссия, использовавшая техническое средство подсчета голосов, вправе принять решение о незамедлительном проведении непосредственного подсчета голосов без использования этого средства (ручного подсчета)» (п.25 ст.68).

Второе: «Законом, а в случае его отсутствия решением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации может быть предусмотрено, что в пределах территории, на которой действует одна территориальная комиссия, не менее чем на 5 процентах определяемых жребием избирательных участков, участков референдума (но не менее чем на трех избирательных участках, участках референдума), на которых использовались такие технические средства, проводится контрольный подсчет голосов избирателей, участников референдума непосредственно членами участковых комиссий с правом решающего голоса (ручной подсчет голосов). При этом жеребьевка проводится вышестоящей комиссией в течение получаса после окончания времени голосования, а результаты жеребьевки доводятся до сведения каждой участковой комиссии незамедлительно» (п.32 ст.68).

Что касается первой нормы, то она, несомненно, полезна в тех  случаях, когда КОИБ с очевидностью работает неправильно. Но этот случай не имеет отношения к общественному наблюдению. В случаях умышленных фальсификаций с помощью КОИБ, эта норма совершенно бесполезна.

Вторая норма определяет довольно странное условие, по которому проверяется либо не менее пяти процентов участков, либо они вообще не проверяются. Неясно, по какой причине не может быть реализован вариант, когда проверяется, например, 3% участков.  Кроме того, эта норма устанавливает, что выборка должна производиться в пределах территориальных комиссий, то есть среди довольно небольшого числа комиссий. Из таблиц 1 и 2 видно, что это ограничение в совокупности (например, по всему избирательному округу) только увеличивает число проверяемых комиссий. Наконец, одинаковый для всех  территориальных комиссий нижний предел в 5% является явно неоптимальным, поскольку необходимое число проверяемых комиссий сильно зависит от количества подведомственных территориальной комиссии участковых комиссий.

Создается впечатление, что законодатель «подталкивает» ЦИК РФ к тому, чтобы она не назначала обязательного контрольного пересчета. Так, например, и было сделано, когда проводились дополнительные выборы депутата Государственной Думы по 199-му (05.12.2004) и 196-му (12.03.2006) избирательным округам, на которых все открытые избирательные  участки были полностью оснащены КОИБами. При проведении выборов в Московскую городскую Думу в 2005 году КОИБ использовались на 22% участков, в 14-ти из 15-ти избирательных округов. В двух округах одновременно проводились довыборы в Государственную Думу. По этим двум округам ЦИК РФ приняла решение о проведении выборочного контрольного пересчета в трех (из 18-ти) территориальных комиссиях [8] - по три участка на каждой территории. В остальных округах повторный ручной пересчет не был объявлен по той причине, что ЦИК РФ считала, что там выборы проходят без ее участия, а Московская городская избирательная комиссия ссылалась на отсутствие соответствующего постановления ЦИК.

Обеспечение избирательных прав при  голосовании без бюллетеня

В настоящее время ЦИК РФ отказалась от дальнейшей разработки и изготовления устройств, которые автоматизируют считывание и подсчет бюллетеней. По заказу ЦИК РФ разработаны (и продолжают совершенствоваться) устройства, позволяющие проводить голосование без использования бюллетеней. Эти устройства представляют собой приборы с экраном, на котором высвечиваются альтернативные варианты голосования. Избиратель может выбрать желаемый вариант голосования, что осуществляется либо непосредственно на сенсорном экране, либо с помощью клавиатуры.

В данной работе, мы не рассматривает эргономическую сторону дела – понятность, удобство, надежность подобного метода голосования. Эти параметры, несомненно, могут быть доведены до приемлемых кондиций. Здесь нас интересует лишь вопрос о том, как обеспечить общественный контроль проверки правильности подсчета голосов при таком способе голосования.

При отсутствии избирательного бюллетеня «материальным» носителем волеизъявления является лишь информация, оставленная избирателем в компьютере. Эта информация может быть легко изменена. Если поданный голос никак не связан с каким-либо идентификатором голосующего, то определить правильность итоговой информации в общем случае не представляется возможным. Поэтому для осуществления контроля необходимо связать голос (то есть указание на то, как проголосовал избиратель) с каким-либо идентификатором избирателя. При этом  идентификатор должен быть таким, чтобы никто, кроме самого избирателя, не мог установить соответствие между идентификатором и избирателем. В противном случае может быть нарушена тайна голосования. Это значит, что в целях контроля каждый избиратель должен получить известный только ему «пароль». Технически это проще всего реализовать, присвоив пароль (идентификатор) избирателю случайным образом прямо в процессе голосования, а еще лучше – при дополнительной возможности для избирателя самому присвоить себе пароль (идентификатор) [9].

Если избирателю будет выдаваться квитанция с указанием пароля и результата его голосования, а опубликованные итоги голосования будут содержать пароли и соответствующие им голоса, то каждый избиратель сможет проверить правильность отражения его волеизъявления в итогах голосования. При этом тайна голосования будет сохранена.

Наличие у избирателя квитанции является документальным подтверждением его волеизъявления, поэтому она может быть предъявлена в качестве доказательства при оспаривании итогов голосования. Конечно, это потребует, чтобы квитанции были защищены от подделки так же, как защищаются бюллетени.

Заметим, что в настоящее время КЭГ оснащены принтерами для печати квитанций, в которых отражается волеизъявление избирателя, однако такая квитанция не позволяет избирателю проверить правильность учета его голоса в итогах голосования.

Предлагаемая методика, впрочем, реализует контроль, который правильнее было бы назвать не «общественным», а индивидуальным. Лишь сам избиратель может проверить правильность учета своего голоса. Но уже в таком виде контроль представляется нам достаточным, поскольку партийные активисты и кандидаты сами являются избирателями. Методику можно модифицировать, разрешив избирателям передавать свои квитанции представителям партий или кандидатов, за которых они проголосовали. При этом опасность «давления» партий на избирателей не увеличивается по сравнению с действующим вариантом  выдачи квитанций.  

Предлагаемая методика, несомненно, должна быть закреплена законодательно. Однако вместо того, чтобы одновременно с внедрением новых технических средств внедрить в закон и соответствующие возможности общественного контроля, законодатель вставил в закон лишь норму, количественно ограничивающую использование этих средств (п.15 ст.65 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Указанное ограничение – электронное голосование не может производиться более чем на 1% избирательных участков – представляет собой условие, которое превращает внедрение электронных средств голосования в эксперимент, не имеющий отношения к цели внедрения этих средств – к ускорению и улучшению качества подсчета голосов.

Между тем, условия эксперимента совершенно необязательно описывать законодательно. Указанная норма, может рассматриваться как «маневр», отвлекающий от необходимости законодательного регламентирования гарантий общественного контроля при электронном голосовании.