Голосование против всех кандидатов (история становления и международная практика)

Бураков Н.

     Тема «протестного голосования» от выборов к выборам все более пристально изучается политологами и социологами. В то же время в отечественной правовой литературе уделяется немного внимания этому институту избирательной системы. Вряд ли пренебрежение этой темой можно считать заслуженным. Введение в законодательство такого вида голосования нельзя рассматривать только как своего рода символический жест, свидетельствующий о широте наших демократических взглядов. Голосование против всех кандидатов (в настоящей статье такое голосование рассматривается только в рамках мажоритарной избирательной системы) популярно среди избирателей. Как показали прошедшие выборы, оно становится реальным фактором поведения миллионов граждан. Поэтому рассмотрение этого института с точки зрения теории права продолжает оставаться актуальным, поскольку отношение к нему и в России, и в мире весьма противоречиво.
     Формирование этого правового института в нашей стране не стало практическим воплощением какой-то целостной научно-правовой концепции. Появление этого вида голосования было связано скорее с особенностями советских выборов, в частности формы избирательных бюллетеней. В СССР выборы народных депутатов были безальтернативны: избирателям предлагалось проголосовать за единственную кандидатуру. Роль выборов, как писали даже в агитационных материалах, сводилась к показателю поддержки массами политики КПСС. Тем не менее избиратели могли голосовать и против выдвигавшегося кандидата[1]. Иногда такое голосование, допускающее только два варианта волеизъявления («за» или «против»), называют плебисцитарным. Избирательные бюллетени не содержали специальных граф для отметок напротив указанной в бюллетене кандидатуры. Чтобы проголосовать за предложенного кандидата, достаточно было опустить бюллетень в избирательную урну, не делая в нем никаких отметок, а чтобы проголосовать против, требовалось вычеркнуть в бюллетене его фамилию. При подведении итогов был предусмотрен учет всех голосов, поданных как за, так и против каждого кандидата. Если теоретически предположить, что в каком-нибудь избирательном округе, вследствие активного голосования против, кандидат не набрал бы абсолютного большинства голосов, он не мог бы считаться избранным.
     Но голосование против одного кандидата все-таки весьма условно можно называть голосованием против всех. Да и абсолютная предсказуемость результатов выборов делала излишней подробную юридическую регламентацию протестного голосования. Иначе дело обстояло в тех социалистических странах, где выборы проходили с участием нескольких кандидатов (Венгрия, ГДР, Польша). Форма бюллетеней в этих странах была такой же, как и в СССР, такими же были и правила их заполнения. Таким образом, чтобы проголосовать за одного из кандидатов, необходимо было вычеркнуть в бюллетене фамилии остальных. На случай, если избиратель оставлял в бюллетене несколько невычеркнутых кандидатур, что не позволяло однозначно установить, кому из них он отдал свой голос, в законе были закреплены особые правила распределения голосов[2]. В то же время при желании избиратели могли вычеркнуть сразу всех внесенных в бюллетень кандидатов[3]. Для избрания требовалось абсолютное большинство голосов, поданных за кандидата. Избиратели, голосовавшие против кандидата-победителя, оставались, таким образом, в заведомом меньшинстве, и это делало излишним подробное определение в законе последствий протестного голосования. Да и, по понятным причинам, протестное голосование ни в СССР, ни в других социалистических странах не было популярным.
     Для отечественного избирательного права этот вопрос стал актуальным в перестроечную эпоху, когда повсеместно начали проводиться выборы с участием нескольких кандидатов. Впервые в качестве эксперимента выборы в местные Советы в 1987 году в 163 районах страны были проведены по многомандатным округам, объединявшим прежние одномандатные округа. Избиратели могли голосовать сразу за нескольких выдвигавшихся кандидатов, число которых, как правило, превышало количество распределяемых мандатов. Победителями становились кандидаты, набравшие не только абсолютное большинство, но и наибольшее число голосов. Остальные кандидаты становились резервными депутатами и могли участвовать в заседаниях Советов[4]. На выборах в таких многомандатных округах форма бюллетеней оставалась неизменной, но в нем были указаны уже несколько кандидатов, и избиратели получили возможность вычеркивать, т. е. голосовать против, сразу все внесенные в избирательный бюллетень кандидатуры. Такие бюллетени оставались действительными, однако правовых последствий для протестного голосования по-прежнему не было разработано.
     Не были они разработаны и в 1988 г., когда был принят Закон о выборах народных депутатов СССР. Вычеркивание всех кандидатов в народные депутаты по законам 1988 – 91 гг., если в первом туре баллотировались один или два кандидата, могло привести к тому, что ни один из кандидатов не набирал бы больше половины голосов. В этом случае выборы оканчивались безрезультатно. Такой исход голосования был весьма частым на выборах народных депутатов СССР в 1989 г., Моссовета и районных Советов Москвы в 1990 г.[5] Если баллотировалось больше двух кандидатов, то вычеркивание всех кандидатов лишь увеличивало вероятность второго тура. Во второй тур проходили два кандидата, набравшие наибольшее количество голосов. Вычеркивание обоих кандидатов во втором туре на выборах народных депутатов СССР, РСФСР и местных советов было бессмысленно, поскольку избранным считался кандидат, получивший при повторном голосовании наибольшее число голосов.
     Растущее число избирателей, голосующих «против всех», потребовало более четкого нормативного определения в законе последствий такого голосования. По Закону РСФСР «О выборах Президента РСФСР» избранным при повторном голосовании должен был считаться кандидат, получивший наибольшее число голосов при условии, что число голосов, поданных за кандидата, больше тех, что поданы против него. Поданными против кандидата считались бюллетени, в которых его фамилия была вычеркнута, независимо от того, голосовал избиратель за другого кандидата (оставляя его фамилию в бюллетене) или против всех. Таким образом, для победы во втором туре требовалось собрать более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В противном случае голосование против обоих кандидатов могло бы стать причиной срыва выборов, впрочем, повторное голосование по этому закону проводить не пришлось бы.
     Положения «О выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году» (в редакции от 1 октября 1993 г.) и «О выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году» (в редакции от 11 октября 1993 г.) предусматривали, что выборы должны быть признаны несостоявшимися, если число голосов, поданных против всех кандидатов, превысит число голосов, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов. Однако Указом Президента РФ от 6 ноября № 1846 эта норма была исключена из обоих Положений, и голосование против всех, оставаясь разрешенным, полностью потеряло смысл: оно никак не могло повлиять на результаты выборов депутатов Государственной Думы и Совета Федерации.
     Тогда же, в 1993 году, в избирательных бюллетенях впервые появилась специальная строка для голосования против всех кандидатов (против всех списков).
     Федеральные законы 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» для голосования против всех также не предусматривали каких-либо последствий.
     И все же законодательное закрепление права голосовать против всех требовало определить в законе, каким образом протестное волеизъявление избирателей должно влиять на результаты выборов. Вновь такой порядок был предусмотрен в Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации» 1995 г., согласно которому избранным в первом туре должен считаться кандидат, получивший больше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Во втором туре избранным должен был стать кандидат, получивший относительное большинство голосов при условии, что полученное им число голосов больше числа голосов, поданных против всех кандидатов. Таким образом, на выборах Президента России 1996 г. голосование против всех в первом туре увеличивало вероятность второго тура, а во втором туре могло привести к срыву выборов.
     В региональном законодательстве до 1997 года голосование против всех кандидатов по-разному влияло на результативность выборов. В некоторых субъектах РФ использовались нормы, согласно которым выборы признавались несостоявшимися либо в случае, если число избирателей, проголосовавших против всех кандидатов, превышало число избирателей, проголосовавших за всех кандидатов, либо когда оно превышало половину от числа избирателей, принявших участие в голосовании. Так, в Законе города Москвы от 7 мая 1997 г. № 9 «О выборах советников районного Собрания в городе Москве» была записана норма, согласно которой выборы по одномандатному округу должны были признаваться несостоявшимися, если число голосов, поданных против всех кандидатов, превышает общее число голосов, поданных за всех кандидатов, а по многомандатному округу[6] – если число голосов, поданных против всех кандидатов, больше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Закон Красноярского края от 20 июня 1995 г. «О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае» предусматривал признание выборов по избирательному округу несостоявшимися, если число голосов, поданных против всех кандидатов, превышало число голосов, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов избирателей.
     После принятия в 1997 г. Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» любые выборы признаются несостоявшимися, если число голосов, поданных против всех кандидатов, превысит число голосов, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов. Это новшество внесло определенные коррективы в порядок определения результатов голосования на выборах Президента России и руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Теперь из-за высокого уровня голосования против всех выборы могут быть признаны несостоявшимися уже по результатам первого тура. Если же кандидат, занявший второе место, получит меньше голосов, чем против всех, он выходит во второй тур.
     За годы своего существования этот вид голосования вызывал и вызывает, пожалуй, наиболее противоречивые оценки. Голосование против всех зачастую рассматривается как проявление политической апатии избирателей. Такой взгляд представляется, по меньшей мере, странным. Неужели именно «политическая апатия» заставляет миллионы граждан приходить на избирательные участки, чтобы выразить свое отношение к баллотирующимся кандидатам или политическим партиям? Также, думается, неверно трактовать голосование против всех и как отказ от представительства. Это отказ не от представительства вообще, а от представительства посредством данных кандидатов, политических партий и избирательных блоков. Как указал в своем Постановлении[7] от 10 июня 1998 г. № 17-П Конституционный Суд России, такое волеизъявление избирателей в условиях свободных выборов означает не безразличное, а негативное отношение избирателей ко всем зарегистрированным и внесенным в избирательный бюллетень по данному избирательному округу кандидатам. Его конституционно-правовой смысл заключается в том, что таким кандидатам отказывается в праве представлять народ в выборных органах публичной власти (абз. 3 п. 3 мотивировочной части).
     Таким образом, правовой институт голосования против всех кандидатов приобрел свой нынешний вид и стал составной частью российской избирательной системы. Вместе с тем, думается, что история его становления не закончена.
     Согласно п. 4 ст. 77 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», избранным во втором туре считается кандидат, получивший относительное большинство голосов при условии, что полученное им число голосов больше числа голосов, поданных против всех кандидатов. В этой части закон, в сущности, повторяет нормы закона 1995 г. Таким образом, избранным на должность Президента России, в отличие от Закона РСФСР «О выборах Президента РСФСР», может оказаться кандидат, получивший меньшее количество голосов, чем его соперник и «кандидат против всех», вместе взятые. Аналогично и региональное законодательство решает вопрос о выборах высших должностных лиц субъектов Федерации.
     Думается, что здесь имеется определенная проблема. Можно ли рассматривать голосование за одного из кандидатов и голосование против всех кандидатов во втором туре президентских выборов как волеизъявление избирателей против другого кандидата? И, если такие голоса в своей сумме составят более 50% и превысят набранное другим кандидатом относительное большинство голосов, не будет ли это означать избрание президентом кандидата, против которого проголосовало большинство избирателей? Рискну высказать опасение, что если такая ситуация возникнет на практике, то для ее разрешения потребуются меры не только юридического свойства.
     Помощь российскому законодателю могла бы оказать зарубежная практика правового регулирования протестного голосования… если бы таковая была. Полагаю, не ошибусь, если предположу, что многие читатели хотя бы раз задавались вопросом, допускается ли голосование «против всех» еще где-нибудь в мире, кроме России? Полагаю также, что мало кто сумел в полной мере удовлетворить свое любопытство. В юридической литературе, как уже говорилось, эта тема остается неосвещенной. А в политической публицистике и периодике можно найти совершенно противоположные ответы, но нет ссылок на источники информации. Вероятно, это объясняется стремлением некоторых авторов разыграть тем или иным образом карту «против всех» в каких-то своих политических или корпоративных интересах. Как бы там ни было, внесу свой посильный вклад в освещение этой темы.
     Голосование «против всех» предусмотрено в законодательстве многих стран СНГ (Армения, Украина и др.), и его регулирование в основном совпадает с российской моделью. А вот опыт стран «развитой демократии» не позволяет (возможно, пока не позволяет) говорить о широком использовании этого правового института. На примере США и Великобритании ситуация выглядит следующим образом.
     Голосование против всех кандидатов применяется в штате Невада (в США каждый штат имеет свое избирательное законодательство, определяющее порядок и условия выборов и голосования). Право голосовать против всех или некоторых выносимых на референдум штата правительственных программ и право голосовать против всех кандидатов на выборах были предоставлены жителям Невады в 1985 году законами (статутами) № 1098 и № 1099. Причем жители Невады могут голосовать таким образом на выборах любого уровня, будь то выборы органов местного самоуправления, выборы в Легислатуру штата, выборы парламентариев или президента США.
     В частности, Собрание законодательства штата Невада (Nevada Revised Statutes) в разделе «Mechanical voting system. General provisions» (автоматическая (здесь – электронная) система голосования. Основные условия[8]) содержит несколько статей, определяющих возможности избирателей голосовать тем или иным образом по выносимым на голосование вопросам, за или против баллотирующихся кандидатов. Например, статьей 293В.075 (по состоянию на январь 2004 г.) установлено: «A mechanical voting system must permit the voter to vote for any person for any office for which he has the right to vote, but none other, or indicate a vote against all candidates» (автоматическая (здесь – электронная) система голосования должна обеспечивать избирателям возможность голосовать за любого, но только одного кандидата на любую должность, на выборах которых они имеют право участвовать, или голосовать против всех кандидатов)[9].
     В избирательных бюллетенях для голосования против всех кандидатов, как правило, не предусматривается специальной графы. Голосующие против всех избиратели могут выразить свою волю, сделав соответствующую пометку («no one», «against all candidates (measures)» или т. п.) на бюллетене, поверх (across) или ниже имеющихся в нем граф с указанием фамилий кандидатов. Такой бюллетень не считается недействительным.
     Вместе с тем законодательство штата не содержит сколько-нибудь подробной регламентации последствий протестного голосования. Возможно, это связано с тем, что этот вид голосования не пользуется большой популярностью среди избирателей. Число голосующих против всех составляет обычно около 1,5 %. Тем не менее вряд ли можно предполагать, что победителем на выборах сможет стать кандидат, набравший меньшее число голосов, чем подано против всех кандидатов.
     В остальных штатах США голосование против всех кандидатов не предусмотрено. Однако в конце 80-х годов в стране развернулось движение за предоставление избирателям такого права. Была создана неправительственная общественная организация «За новые выборы», больше известная как NОTA (по первым буквам законодательной инициативы «none of the above»[10] – такую графу предлагается включать во все избирательные бюллетени всех штатов)[11]. Инициаторы объясняют свои действия тем, что подобное нововведение будет способствовать более свободному выражению воли и настроений избирателей. Соответствующие законопроекты в 90-х годах были внесены в законодательные органы многих штатов и в большинстве из них полностью провалились. В 2000 году в Калифорнии это предложение было вынесено на референдум штата. 64 % калифорнийцев, принявших участие в голосовании, высказались против изменения избирательной системы[12]. Однако количество голосов (36 %), поданных за включение в избирательные бюллетени данной строки, даже если делать поправку на нигилизм какой-то части населения, свидетельствует о том, что эта инициатива встречает понимание и поддержку избирателей.
     Кое-где, например в штате Вашингтон, внесенные законопроекты до сих пор находятся в очереди на рассмотрение при поддержке некоторых сенаторов. В Массачусетсе Легислатура штата первоначально также отвергла законопроект, но в результате развернувшейся в штате кампании сбора подписей в его поддержку вынуждена была вернуться к рассмотрению этого вопроса. Окончательное решение планируется принять по результатам плебисцита, проведение которого намечено на ноябрь 2004 года.
     В Великобритании с аналогичной инициативой в 2002 году выступила парламентская Комиссия по выборам (Electoral Commission). По сообщениям английских информационных агентств, в августе 2002 года Комиссия подготовила для парламентских слушаний, посвященных итогам прошедших выборов, предварительный доклад с предложением включать в избирательные бюллетени дополнительную строку для протестного голосования. Такая мера предлагалась как средство борьбы с электоральным абсентеизмом.
     В основу доклада были положены экспертные оценки и заключения авторитетных научных центров. Проведенные социологические исследования и опросы позволили экспертам прийти к выводу, что пассивность избирателей не всегда выражает их безразличное отношение к выборам или молчаливую поддержку («positive abstention») действующих политических партий. Протестные настроения, как сказано в докладе, были распространены не только среди молодых людей в возрасте от 18 до 24 лет, но по сравнению с предыдущими выборами значительно возросли и в более старших возрастных группах. По данным экспертов, значительная часть не принимающих участие в голосовании молодых избирателей не преминула бы выразить свое негативное мнение на выборах, если бы такая возможность была им предоставлена. В докладе указывалось на недопустимость проведения выборов и формирования представительных органов, в первую очередь Палаты Общин, без учета политических симпатий и антипатий значительной части общества[13].
     Данное предложение нашло поддержку среди некоторых ученых. Однако оно было невыгодно мелким политическим партиям, традиционно пользовавшимся поддержкой протестного электората. Региональные выборы 2003 года были проведены по традиционной системе. Предложение Комиссии не было использовано по той причине, что разработчики соответствующего законопроекта не смогли определить, какие правовые последствия должно повлечь такое голосование. Насколько известно автору, сейчас в Комиссии продолжается проработка различных вариантов изменения законодательства[14].
     В заключение хотелось бы обратить внимание на следующее. Если на Западе инициатива голосования против всех кандидатов родилась в условиях уже сложившихся политических и избирательных систем и, вероятно, была вызвана стремлением их дальнейшего совершенствования, то в России этот вид голосования возник и получил законодательное закрепление в самом начале демократических преобразований. В период незавершенного политического реформирования он вполне может сыграть роль своеобразного катализатора становления пользующихся действительно массовой поддержкой политических партий. Поэтому актуальной остается научно-правовая разработка института голосования «против всех», чтобы его регулирование в законодательстве позволяло бы, как говорилось в обосновании соответствующего законопроекта, «обеспечивать свободное волеизъявление граждан», расширяло бы их возможности в формировании авторитетных выборных органов публичной власти и верно отражало бы смысл такого волеизъявления избирателей.
     

     [1] Например, на выборах депутатов Верховного Совета СССР 1979 г. против баллотировавшихся кандидатов было подано в общей сложности 185 422 голоса//Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 11. С. 168.
     [2] См.: Страшун Б.А. Социализм и демократия (социалистическое народное представительство). М., 1976. С. 192 – 193.
     [3] В тех случаях, когда выборы проводились по спискам кандидатов, допускалось вычеркивание всех списков.
     [4] См.: Советская избирательная система: демократизм и пути развития. Баку, 1989. С. 31 – 32.
     [5] См.: Любарев А. Выборы в Москве: опыт двенадцати лет. 1989 – 2000. М., 2001.
     [6] По многомандатному избирательному округу голосование производилось за одного или нескольких кандидатов в пределах числа распределяемых мандатов. Избранными по многомандатному избирательному округу признавались кандидаты, которые получили наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, в соответствии с числом мандатов по избирательному округу.
     [7] Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»//СЗ РФ. 1998. № 25, Ст. 3002.
     [8] Здесь и далее перевод мой – Н.Б.
     [9] Собрание действующего законодательства Невады размещено в сети Интернет на официальном сайте легислатуры штата: http://www.leg.state.nv.us. Раздел «Mechanical voting system. General provisions» – на странице: http://www.leg.state.nv.us/NRS/NRS-293B.html#NRS293BSec075.
     [10] Здесь – «ни один из перечисленных выше».
     [11] Ознакомиться с меморандумом этой общественной организации, а также получить более подробную информацию о реализации соответствующих законодательных инициатив можно в сети «Интернет» на сайте http://www.nota.org.
     [12] http://www.nota.org/calif_2000.html.
     [13] См.: Wheeler Brian “Cynics to get the vote?”. The Guardian. August 13, 2002 (http://news.bbc.co.uk/1/hi/uk_politics/2190112.stm); Hardy James “Vote for nobody”. Mirror 14.08.2002 (http://www.mirror.co.uk/news/allnews/page.cfm?objectid=12115673&method=full&siteid=50143); White Michael “Sceptical voters may be allowed to vote for no one”. The Guardian. August 13, 2002 (http://politics.guardian.co.uk/news/story/0%2C9174%2C773733%2C00.html)
     [14] Информацию о работе и законопроектах Комиссии можно получить на ее официальном Интернет-сайте http://www.electoralcommission.org.uk, направив запрос по электронной почте.
     

В НОМЕРЕ