НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВОВОГО СТАТУСА СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

О. БУЛАКОВ,
кандидат юридических наук

     Роль и значение парламентов в конституционном механизме осуществления власти большинства современных государств отражаются в законодательной базе функционирования этих высших представительных коллегиальных органов. Развитие указанной законодательной базы приводит к складыванию такой подотрасли конституционного (государственного) права, как парламентское право .[1] При этом даже в России, где после долгого перерыва о необходимости развития парламентаризма вновь заговорили только во второй половине 80-х гг. XX в. и затем начали прилагать усилия для такого развития, в течение 90-х гг. XX в. сложилась довольно объемная и постоянно расширяющаяся система источников парламентского права, как это показано в книге А.П. Любимова .[2]
     Нормативное регулирование правового статуса Совета Федерации Федерального Собрания РФ включает в себя законы и подзаконные акты. Систему нормативно-правовых актов, регулирующих правовой статус, можно подразделить по территории действия на федеральные и субъектов Федерации.
     Конституционное регулирование. Нормы Конституции РФ, регулирующие правовой статус Совета Федерации, можно разделить на два блока: общего и специального характера. В свою очередь, нормы второго блока подразделяются на закрепляющие процедуру формирования, структуру палаты, процедуры деятельности, полномочия и способы взаимоотношений с иными органами власти.
     К конституционным нормам первого, общего блока можно отнести характеристику Российской Федерации как демократического, правового государства, с республиканской формой правления, государственная власть в котором осуществляется по принципу разделения властей (ст. 1, 10, 11).
     Поскольку в стране действует республиканская форма правления, все граждане России имеют право участвовать в формировании законодательной власти Российской Федерации - Федерального Собрания. Республиканская форма правления предоставляет широкие возможности для воплощения принципа народовластия, наиболее полного и последовательного отстаивания интересов большинства россиян высшими органами власти, сформированными самим населением.
     В связи с тем что Российская Федерация провозглашена демократическим государством, гражданам России предоставляются все известные современной политико-правовой практике формы участия населения в делах государства и формировании его органов, свобода слова, митингов, шествий и демонстраций и иные политические права .[3] В стране принимаются меры к реальному осуществлению каждым гражданином предоставленных ему прав и укреплению законности и правопорядка.
     Закрепленные Конституцией формы государственной власти соответствуют передовому опыту государственного строительства зарубежных стран, учитывают исторические и национальные особенности России и создают оптимальный режим для реализации политической, экономической и иных свобод россиян. Проведение принципа разделения властей в системе федеральных органов государственной власти придает устойчивый характер демократическим преобразованиям в Российской Федерации, делает невозможным сосредоточение власти в руках одного лица и введение авторитарного режима .[4]
     Принципиально важным является конституирование государства Российской Федерации в качестве правового. Далеко не все конституции развитых демократических государств содержат подобные положения. Однако признание Российского государства правовым надлежит рассматривать не как реальность, свершившийся факт, а как одну из первостепенных задач, которые предстоит решить в ходе реформирования России и создания процветающего общества. К нормам общего характера можно отнести ст. 94 Конституции, которая во исполнение ст. 11, перечисляющей органы, осуществляющие в России государственную власть, определяет Федеральное Собрание как парламент Российской Федерации, являющийся представительным и законодательным органом. Статьи 15, 17, 18 и многие другие статьи Конституции закрепляют основополагающие принципы и начала для формирования и работы Совета Федерации Федерального Собрания России.
     В качестве примера норм Конституции РФ, закрепляющих процедуру формирования палаты, можно привести ч. 2 ст. 95. Для формирования Совета Федерации чрезвычайно важное значение имеет ч. 2 ст. 96 Конституции, чьи отсылочные нормы закрепляют принятие специального федерального закона о формировании палаты.
     Структуру палаты регулируют нормы ст. 101 Конституции РФ. Процедуры деятельности палаты закреплены в ст.ст. 100, 101, ч. 4 ст. 105 и др. Полномочия Совета Федерации Федерального Собрания России закреплены в ст.ст. 102, 104 - 108, 125, 93 и др.
     В качестве примера конституционного регулирования способов взаимоотношения Совета Федерации с иными органами власти можно привести часть 3 ст. 100 Конституции, которая устанавливает, что палаты могут собираться совместно, чтобы заслушивать послания Президента России и Конституционного Суда, выступления руководителей иностранных государств. Для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101). Согласно ст. 102, 103 Конституции, палаты осуществляют назначение на должность и освобождение от нее руководителей Счетной палаты (Председателя и его заместителя), а также по половине состава ее аудиторов. В соответствии с собственной компетенцией Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в процедуре отрешения Президента России от должности (ст. 93, 102, 103). Принадлежащее Совету Федерации и отдельным его членам право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104, ст. 134) предполагает возможность внесения ими законопроектов в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104). Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105 Конституции). При рассмотрении федеральных законов, предусмотренных ст. 106 Основного Закона, взаимодействие палат неизбежно. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению нижней палатой парламента (ч. 4 ст. 105). Дополнительная почва для контактов создается в ситуации, когда Государственная Дума преодолевает вето Совета Федерации при несогласии последнего с принятым нижней палатой федеральным законом (ч. 5 ст. 105). Основанием взаимодействия палат парламента является процедура повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в порядке ч. 3 ст. 107 и принятие федеральных конституционных законов (ч. 2 ст. 108), рассмотрение и принятие закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ (ст. 108, 136).
     Законодательное регулирование правового статуса нашло отражение в развернутой системе федеральных законов. Только некоторые непосредственно регулируют общую сферу жизнедеятельности Совета Федерации: например, Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", Федеральный закон от 8 мая 1994 года в редакции от 5 июля 1999 года "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" . [5]
     Большая часть федеральных законов закрепляет полномочия Совета Федерации в различных сферах. Например, назначение Советом Федерации пяти членов Центральной избирательной комиссии в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
     Правовое регулирование проблемы участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности содержится в Федеральном законе от 23 июня 1995 года "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" .[6]
     По Федеральному закону от 31 декабря 1999 года "О выборах Президента Российской Федерации" [7] Совет Федерации назначает выборы.
     В соответствии с ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 17 января 1992 года в ред. от 17 ноября 1995 года "О прокуратуре Российской Федерации" [8] к ведению этой палаты относятся назначение на должности и освобождение от них первого заместителя Генерального прокурора и его заместителей. Кандидатуры для назначения на указанные должности вносятся Генеральным прокурором. В таком же порядке решаются вопросы об освобождении их от должности.
     Вопрос об освобождении от должности заместителя Председателя Счетной палаты и аудиторов рассматривается Советом Федерации при наличии оснований, предусмотренных Федеральным законом от 11 января 1995 года "О Счетной палате Российской Федерации" , [9] по представлению комиссии по взаимодействию со Счетной палатой. Это и многие другие федеральные конституционные, федеральные законы. Речь идет, например, о Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 года "О Правительстве Российской Федерации" , [10] Федеральном конституционном законе от 2 февраля 1997 года "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" в редакции от 8 февраля 2001 года, Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 года "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" , [11] Федеральном конституционном законе от 30 января 2002 года "О военном положении" , [12] Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 года "О чрезвычайном положении" , [13] Федеральном законе от 10 января 1996 года "О внешней разведке" , [14] Федеральном законе от 27 мая 1996 года "О государственной охране" , [15] Федеральном законе от 4 марта 1998 года "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" и др.
     Подзаконное регулирование на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.
     Подзаконное регулирование на федеральном уровне.
     К этой группе актов можно отнести Постановления Конституционного Суда России, акты палаты.
     Постановления Конституционного Суда Российской Федерации.
     В случаях, когда Конституционный Суд Российской Федерации разбирает конфликты в области права, регулирующего деятельность Федерального Собрания и его палат, нельзя исключать опосредованное влияние его решений на парламентские процедуры, в том числе и во взаимоотношениях Совета Федерации и иных органов власти. Из решений Конституционного Суда, имеющих значение в этой сфере, отметим следующие:
     - положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, необходимое для определения результатов голосования;
     - положение об общем числе депутатов в обеих палатах, истолкованное как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 года "По делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2, 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2). 117 (ч. 3), 135 Конституции РФ" ; [16]
     - процедуру обязательного рассмотрения в Совете Федерации федерального закона не позднее четырнадцати дней после его передачи Государственной Думой; квалификация федерального закона, не рассмотренного Советом Федерации в течение четырнадцати дней как не одобренного верхней палатой парламента (Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 года "По делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ" ); [17]
     - определение понятия "принятый федеральный закон" как закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации в соответствии ч. 1 - 4 ст. 105 Конституции РФ; закон, повторно принятый Государственной Думой в соответствии с ч. 5. ст. 105 Конституции РФ; закон, одобренный Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции (Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года "По делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ" ). [18]
     Акты Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
     Прежде всего следует определить, являются ли они нормативными правовыми актами, отвечают ли тем признакам, которые присущи последним.
     В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 мая 2000 г. говорится, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы - правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Точка зрения о ненормативности актов палат представительного органа не нова: ее высказывали еще в советский период некоторые авторы . [19] Приверженцев подобной позиции сегодня не так много . [20]
     В правовой литературе неоднократно поднимался вопрос о юридической силе постановлений: известно мнение о том, что постановления обладают равной с законом юридической силой. Однако с такой точкой зрения согласиться не представляется возможным. В этом отношении предпочтительней позиция тех авторов, которые возражают против отождествления закона с другими решениями представительных органов, отдавая приоритет закону как акту, выражающему общегосударственную волю и принимаемому на основе специальной процедуры. Что же касается постановлений, то они, без сомнения, носят подзаконный характер .[21]
     Возможность принятия палатами нормативных правовых актов предусмотрена Конституцией Российской Федерации: согласно ч. 2 и 3 ст. 102, Совет Федерации большинством голосов принимает постановления по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Совета Федерации. Ч. 4 ст. 101 предусмотрено принятие палатой регламента, решающего вопросы внутреннего распорядка деятельности. В статье 125 в одном ряду указываются нормативные акты Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства.
     Таким образом, конституционно установлено правомочие палат принимать нормативные акты . [22]
     Постановления палаты могут иметь как нормативный, так и ненормативный характер. Следует сказать, что среди постановлений палат нормативных актов сравнительно немного. Большинство постановлений являются индивидуальными правовыми актами, которые принимаются по конкретным организационным вопросам. К числу имеющих нормативный характер относятся постановления, посредством которых утверждаются различные Положения о вопросах деятельности палат. Например, Постановление Совета Федерации от 22 февраля 2001 г. "Об удостоверении и нагрудном знаке члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" .[23]
     Особую роль среди актов палат играют утвержденные их постановлениями регламенты.
     Из изложенных теоретических концепций нельзя сделать вывод о том, что регламенты палат включаются в контексте ст. 125 в число их нормативных актов. Под таковыми могут подразумеваться, например, такие акты, как постановления Государственной Думы об амнистии, постановления палат об учреждении и описании удостоверения и нагрудного знака члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы и др., т. е. такие акты, на основе которых возникают правоотношения, где участниками являются субъекты, "внешние" по отношению к палате. Регламент же является актом для внутренней самоорганизации палаты, нормы которого не предназначены для установления правил, обязательных для субъектов "внешней" сферы. Такое отделение регламентов палат от их нормативных актов в смысле ст. 125 Конституции проводит М.В. Баглай. Рассматривая вопрос об источниках конституционного права, нормативные акты палат, на которые указывает ст. 125 Конституции, он неосновательно, с нашей точки зрения, включает в рубрику "Законы". Регламенты же палат выделяются в отдельную рубрику - после законов, договоров и соглашений, деклараций . [24] П.П. Гуреев и Л.В. Лазарев полагали, что в иерархии источников права регламент занимает второе место после конституции, как акт более высокой юридической силы по сравнению с другими законами . [25] Ю.А. Тихомиров рассматривал законы об утверждении регламентов Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных республик в качестве своеобразных двойных законодательных актов, один из которых как бы материализует содержание, а второй - форму закона . [26]
     Более того, далеко не все государствоведы включают регламенты в число самостоятельных источников права . [27] Значительная часть из них (государствоведов) не делают этого . [28]
     Регламент является средством самоорганизации палаты, его нормы обязательны для самой палаты, ее органов и членов, а также всех других государственных органов, участвующих в парламентских процедурах, поскольку основы этих процедур и наиболее принципиальные их положения закреплены в Конституции РФ.
     Конституционные нормы получили детальное развитие в положениях Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 года. Регламентные нормы составляют внушительный блок установлений, регулирующих деятельность палаты парламента в разных областях.
     Регламент законодательного (представительного) органа государственной власти (его палат) - это совокупность правил, устанавливающих порядок осуществления этим органом (органами) своих полномочий . [29] Компетенция законодательного (представительного) органа государственной власти, круг субъектов, участвующих в его деятельности, а также содержание правоспособности данного органа закрепляется, как правило, в Конституции либо в конституционном акте. На долю же регламента остается лишь их раскрытие, детализация, установление такого порядка деятельности парламента, при котором он мог бы полноценно осуществлять свои полномочия.
     Исторически регламентные нормы выросли из обычаев, возникших в процессе деятельности сначала совещательных, а позже законодательных органов власти . [30] При этом различия в статусе регламентов во многом зависели от исторических традиций конкретного государства. Чаще всего регламенты принимаются постановлением палаты (Франция, Россия). Однако возможен вариант, при котором регламент, принимаемый в форме обычного постановления палаты, приобретает статус так называемого парламентского закона (Румыния, Польша, Испания) или изначально имеет статус закона (Италия, Чехия). В одних странах регламент палаты должен соответствовать только конституции (Польша, Италия, Румыния), в других - не только конституции, но и законам (Хорватия, Швейцария).
     Следует отметить, что специфический статус регламента во многих парламентах мира заставляет принимать его несколько иным способом, чем обычные законы. Например, в Италии, Польше, Хорватии регламент принимается квалифицированным, а не простым большинством голосов. Регламент же верхней палаты кое-где обладает статусом более высоким, чем регламент нижней палаты или даже закон. А в Канаде, например, положения регламента верхней палаты имеют приоритет также над обычным правом.
     Большинство парламентских норм органично находит свое отражение в самих регламентах палат, однако существует практика закрепления некоторых регламентных по своей сущности норм специальными законами или даже указами президента (Казахстан). Регулирование парламентской деятельности осуществляется также специальными регламентами совместных комиссий (Швейцария, Италия) или совместных сессий палат (Румыния). В США, Канаде и Великобритании существуют также регламенты отдельных парламентских процедур.
     Регулирование парламентской деятельности может осуществляться как отдельными регламентами, принятыми каждой палатой самостоятельно (Германия, Польша, Швейцария, Румыния, Италия, Франция, Хорватия, Россия), так и единым, общим для всего парламента регламентом (Швейцария).
     Согласно 32 главе Регламента Совета Федерации, Регламент принимается на заседании Совета Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации. Изменения и дополнения к Регламенту принимаются и оформляются в аналогичной процедуре - принятии.
     Предложения о внесении изменения или дополнения в Регламент вносятся в письменном виде в Комиссию Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности и должны быть рассмотрены на ближайшем заседании этой комиссии. Правом внесения предложений обладают комитет, комиссия Совета Федерации, группа членов Совета Федерации, член Совета Федерации. Они же вправе уточнять их в ходе рассмотрения в Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности.
     Комиссия Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности правомочна рекомендовать Совету Федерации принять или отклонить поступившие предложения. Вопрос о внесении изменений и дополнений в настоящий Регламент включается в проект повестки дня очередного заседания Совета Федерации по предложению Председателя Совета Федерации либо Комиссии Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности. Разъяснения положений Регламента даются Комиссией Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности и по решению палаты могут быть утверждены постановлением Совета Федерации.
     При анализе правовой природы регламентов палат, как и любого другого акта, важно определить, чем юридически связаны палаты, устанавливающие свой регламент, какова мера их самостоятельности. Такой правовой основой для регламентов является, прежде всего, Конституция Российской Федерации. Именно в ней закреплены основные правоположения о структуре палаты, о законодательном процессе, о правовых актах палат, о вопросах их ведения. Нормативная конкретизация этих конституционных положений и составляет главное функциональное назначение регламентов, содержание которых должно строго соответствовать духу и букве Конституции и не может ей противоречить. Причем ее роль как юридической базы регламентных норм многогранна. В них не только конкретизированы достаточно многочисленные конституционные нормы, определяющие порядок деятельности и внутреннюю структуру палат Федерального Собрания, порядок законотворческого процесса. Обязательной основой в урегулировании этих вопросов является последовательное воплощение в регламентах всех конституционных принципов, касающихся основ конституционного строя, основ правового статуса личности, федеративного устройства, системы органов государственной власти и местного самоуправления.
     Правовой основой регламентов палат Федерального Собрания являются, помимо Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы. Нормы регламентов не могут им противоречить. Соответствующие изменения названных нормативных правовых актов, затрагивающие положения, фиксируемые в регламентах, должны получать в последних адекватное отражение. Федеральные законы воздействуют на содержание регламентов не только в юридическом плане, но и с позиций направлений внутренней политики, воплощаемых в законодательстве, закрепляемых в нем ориентаций развития государства и общества.
     Таким образом, первым требованием к Регламенту Совета Федерации является точность терминов и не противоречие законодательству. В связи с этим представляется неправомерным включение в Регламент Совета Федерации статьи 1 "Статус Совета Федерации". Палата не может сама определять свой статус, это вопрос конституционной регламентации. Кроме того, сама формула статьи 1, согласно которой "Совет Федерации является представительным и законодательным органом Российской Федерации", противоречит Конституции, ее статьям 94 и ч. 1 ст. 11. Очевидно, что представительным и законодательным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание в целом, а не одна из его палат.
     Так, в ч. 7 ст. 4, вопреки ч. 1 ст. 100 Конституции РФ, где установлено, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно, говорится о совместных заседаниях палат Федерального Собрания. Эта норма исходит из неправильной трактовки ч. 3 ст. 100 Конституции, в которой сказано, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.
     Как известно, эти мероприятия проходят по особому протоколу, не свойственному заседаниям палат. В подобных случаях не предусматривается совместного обсуждения, голосования, права задавать вопросы.
     Следующим требованием к регламенту, думается, является соблюдение соответствия содержащихся в нем установлений предмету его регулирования, его целевому назначению. Нет необходимости включать в регламенты многие конституционные нормы, повторять различные нормы федеральных законов, особенно без каких-либо ссылок на первичные правовые нормы и акты, их устанавливающие. Так, например, нет оснований воспроизводить в нем конституционную норму о составе Совета Федерации (ст. 2), повторять нормы Федеральных законов "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (ст. 4 - 8).
     Регулирование регламентными нормами существующих отношений - естественное требование. Они не могут затрагивать вопросы, связанные с деятельностью органов, которые пока еще не образованы. Однако в Регламенте Совета Федерации содержатся предписания, касающиеся Парламента Союзного государства (ст. 27 п. "е", ст. 18 п. "п"), который, как известно, еще не существует.
     Регламент Совета Федерации Федерального Собрания РФ должен отражать специфику палаты. В Регламенте закреплено, что в этой палате "не допускается создание формализованных фракций и парламентских объединений". Существовавшее краткий период в палате депутатское объединение "Федерация" прекратило существование.
     Положения Регламента Совета Федерации, которые предусматривают, что представители от одного субъекта РФ не могут быть одновременно избраны на должности Председателя и заместителя (или заместителей), что проводится день Совета Федерации в субъектах РФ, что десять дней каждого месяца отводится члену палаты для работы в своем субъекте РФ, безусловно, отражают специфику палаты. Определено, что Совет Федерации может создавать координирующие и совещательные советы с участием представителей региональных (межрегиональных) ассоциаций субъектов Российской Федерации. При рассмотрении федеральных законов, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в заключении комитета Совета Федерации должна быть указана обобщенная позиция по этим законам органов государственной власти субъектов РФ, направивших свои решения в Совет Федерации.
     Тем не менее специфика палаты могла бы найти более полное отражение в порядке формирования ее внутренних руководящих органов. В регламентных нормах по этому вопросу не отражен принцип федерализма, равноправия субъектов Российской Федерации.
     Разумеется, при таком количестве субъектов РФ даже гипотетически исключается вариант формирования руководящих органов палаты, какой применяется, например, в австрийском парламенте - Федеральном Собрании. В его палате представительства земель - Федеральном Совете - место председательствующего по полгода занимают по очереди представители разных земель.
     В такой федерации, как Бельгия, на каждой сессии обе палаты парламента тайным голосованием назначают председателя палаты, его заместителей и бюро. Думается, что в Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ можно было бы предусмотреть порядок, при котором заместителями Председателя палаты избирались представители от различных групп субъектов РФ, например, расположенных на территории федеральных округов. По действующему Регламенту не исключается возможность избрания всех заместителей Председателя от субъектов, расположенных, например, в границах одного Центрального федерального округа. Причем кандидатуры первого заместителя и заместителей предлагает Председатель палаты. Однако Регламент не содержит никаких норм о том, какие критерии должны быть положены в основу подбора кандидатур Председателем. Можно было бы также ввести для заместителей Председателя периодическую их сменяемость и замену их представителями от других субъектов, предусмотреть и какие-либо формы отражения федерального принципа формирования комитетов и комиссий палаты, закрепления права субъекта РФ потребовать созыва внеочередного заседания палаты, рассмотрения какого-либо закона, принятого Государственной Думой на заседании Совета Федерации (а не путем "молчаливого" согласия палаты).
     Следующим требованием к Регламенту Совета Федерации, как и к любому нормативному акту, думается, должна быть логичность и завершенность как структуры акта, так и регламентация содержащихся в нем процедур.
     Неудачно то, что в Регламенте Совета Федерации подробное изложение порядка деятельности Совета палаты, комитетов "опережает" положения о порядке деятельности самого Совета Федерации. Можно было бы более логично скомпоновать эти положения, чтобы главенствующая роль заседания палаты была бы определена как основная форма работы палаты.
     Нелогично глава 5 "Порядок проведения сессий и заседаний Совета Федерации" начинается с положений о заседаниях (ст. 35 - 40) и только в ст. 41 речь заходит о сессиях. Следовало бы начать с вопроса о сессиях.
     В Регламенте Совета Федерации присутствует немало процедурных пробелов. Так, при выборах руководящих органов не получает никакого отражения факт близкого срока истечения полномочий члена Совета Федерации (например, через два-три месяца). Не сказано, по какому принципу формируются комитеты и комиссии. Очевидно, по выбору самих членов Совета Федерации, но об этом следовало упомянуть. В Регламенте предусмотрены ежегодные отчеты комитетов перед палатой. Не говоря уже о том, что это едва ли целесообразно и технически возможно (количество комитетов очень велико), в Регламенте не определена процедура отчетов: следует ли за ними принятие какого-либо решения, могут ли быть сделаны какие-либо выводы, как они оформляются. Не ясно, каким большинством голосов членов Совета Федерации решается вопрос о применении голосования руководителей всех органов палаты списком и открытым голосованием. Нет ответа на вопрос, по чьей инициативе Председатель Совета Федерации созывает внеочередное заседание палаты. В ст. 29 не ясно говорится, по чьей инициативе может быть поставлен на голосование вопрос об освобождении председателя комитета палаты.
     При анализе правовой природы Регламента нельзя не затронуть вопрос о характере его норм, обращенных к Президенту, Правительству, иным государственным органам.
     Регламентными нормами палата лишь определяют условия своей деятельности, порядок, на основе которого она вступает в контакты с другими органами, устанавливает, какие действия других органов необходимы ей для осуществления ее функций в соответствии с нормами Конституции и ее принципами. Это право палаты, а не обязанность другого органа, которая установлена палатой. Разумеется, государственный и правовой порядок предполагает, что все государственные органы признают взаимно правила, правомерно установленные каждым из них, необходимыми для соблюдения.
     Общеизвестно о существовании проекта Федерального конституционного закона "О Федеральном Собрании Российской Федерации", который преимущественно включает регламентные нормы . [31] Прежде всего отметим, что придание названному акту формы федерального конституционного закона противоречит Конституции, ее ст. 108. Хотя отдельные теоретики считают допустимым широкую трактовку предмета федерального конституционного закона, однако в этом вопросе последнюю точку поставил Конституционный Суд при толковании ст. 136 Конституции. Обосновывая правовую позицию о неправомерности принятия поправки к гл. 3 - 8 Конституции в форме федерального конституционного закона, Суд в качестве одного из доводов указал, что такое решение означало бы возможность внесения поправок только в те статьи Конституции, которые предусматривает принятие такого закона. В соответствии же со ст. 136 поправки могут вноситься в главам 3 - 8. Таким образом, Конституционный Суд исключил широкое толкование ст. 108 Конституции в части определения предмета федерального конституционного закона.
     Помимо вопроса о форме правового акта, приданной рассматриваемому проекту, трудно согласиться и с самой идеей о необходимости и правомерности его принятия. Как известно, Конституция РФ не предусматривает принятия закона о Федеральном Собрании (равно как и о Президенте). Вопросы правового статуса палат и организация работы Федерального Собрания составляют предмет конституционной регламентации и принимаемых на ее основе регламентов палат.
     Конституция и регламенты - это необходимая и достаточная правовая основа для регулирования статуса и деятельности палат парламента. Данное суждение, кстати, подтверждает и само содержание проекта Федерального конституционного закона о Федеральном Собрании. Львиную долю его содержания составляет воспроизведение конституционных норм и норм регламентов палат.
     Предлагаемый проект Федерального конституционного закона "О Федеральном Собрании" - лишнее звено в правовом регулировании статуса, порядка деятельности, внутренней структуры палат парламента. Он объединяет без должной необходимости нормы Конституции о Федеральном Собрании и регламентов палат. Это ведет к необоснованному и немотивированному дублированию нормативных установлений, к неправомерному разделению регламентных норм без видимого логического основания на два вида - закрепляемых в законе и устанавливаемых в регламенте палаты, к снижению уровня самостоятельности палат в решении вопросов своей внутренней организации и порядка деятельности.
     Помимо Регламента, палата регулирует собственную деятельность путем установления специальных процедур. Например, постановлением утвержден порядок проведения голосования на заседании Совета Федерации при назначении на вакантную должность аудитора Счетной палаты .[32]
     Подзаконное регулирование на уровне субъектов Российской Федерации .[33]
     Согласно Федеральному закону "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" , [34] член Совета Федерации - представитель от законодательного органа государственной власти субъекта Федерации. Особый порядок касается избрания представителей от законодательных органов регионов, формируемых путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Если член Совета Федерации представляет двухпалатный законодательный орган субъекта, то его избирают поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.
     Решение законодательного органа государственной власти региона об избрании представителя в Совете Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением данного органа; если региональный орган власти двухпалатный - совместным постановлением обеих палат.
     Второй представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта назначается высшим должностным лицом этого субъекта Федерации на срок его полномочий. Данное решение оформляется указом либо постановлением высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации). Указ (постановление) вступает в силу, если на заседании законодательного органа субъекта Федерации две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации. Таким образом, назначение стало подконтрольным законодательному органу субъекта.
     При существующем подходе федерального законодателя к регулированию процедуры формирования Совета Федерации часть процедур регулируется актами субъектов Федерации. Регламенты парламентов субъектов Российской Федерации по-разному подходят к регламентированию процедуры. Регламент Алтайского краевого Совета народных депутатов , [35] Регламент совместного заседания палат Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) II созыва по избранию и назначению представителей в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти Республики Саха (Якутия) [36] достаточно подробно регулируют процедуру назначения представителя от законодательной и прохождение через представительный орган представителя от исполнительной власти в Совет Федерации. Некоторые регламенты регулируют процедуру прекращения полномочий представителя от представительной власти в Совете Федерации . [37]
     В некоторых субъектах различными актами регулируется правовой статус члена Совета Федерации. Правомерность данных положений вызывает сомнения . [38] Общеизвестно, что правовой статус члена Совета Федерации регулируется федеральным законодательством.
     Таким образом, система нормативно-правовых актов, регулирующая правовой статус Совета Федерации Федерального Собрания России, объемна и не однозначна по составу.
     

     [1] См.: Топорник Б.Н. Предисловие//Очерки парламентского права (зарубежный опыт). М., 1993. С. I - XII.
     [2] Любимов А.П. Парламентское право России. Основные источники. СПб., 1997.
     [3] Комарова В.В. Формы непосредственного народовластия в России. М., 1998.
     [4] Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации/Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1994.
     [5] СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3466.
     [6] СЗ РФ. 1995. №26. Ст. 2401.
     [7] СЗ РФ. 2000. № 1 (ч. II). Ст. 11.
     [8] СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
     [9] СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.
     [10] СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
     [11] СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 4916.
     [12] СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.
     [13] СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.
     [14] СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143.
     [15] СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2594.
     [16] СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1451.
     [17] СЗ РФ. 1995. № 13. Ст. 1207.
     [18] СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253.
     [19] См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967. С. 100; Калинычев Ф.И. Советское законодательство в период строительства коммунизма. М., 1966. С. 24 - 25.
     [20] Выстропова А.В. Акты Федерального Собрания Российской Федерации. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 19.
     [21] Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002. С. 108; Мицкевич А.В. Указ. соч. С. 84 - 85, и др.
     [22] В связи с этим обращают на себя внимание различные термины, употребленные в статьях Конституции. Так, в ст.15, 72, 76 говорится о нормативных актах, в ст. 125 - о нормативных правовых актах, в ст.125 - о нормативных актах, в ст. 85 - об актах, в заключительных и переходных положениях (п. 2) - о правовых актах. Системный анализ этих статей позволяет сделать заключение о том, что понятия "нормативные правовые акты", "нормативные акты" идентичны по своему содержанию, и поэтому было бы целесообразнее использовать единую терминологию.
     [23] СЗ РФ. 2001. № 11. Ст. 1003.
     [24] Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов. М., 1998. С. 21 - 25.
     [25] Гуреев П.П., Лазарев Л.В. Регламент Верховного Совета СССР. М., 1981. С. 27.
     [26] Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С. 63.
     [27] См.: Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов. М., 1980. С. 118; Воеводин Л.Д., Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных социалистических стран. М., 1982. С. 32 - 33; Гуреев П.П., Лазарев Л.В. Регламент Верховного Совета СССР. М., 1982. С. 17 - 18; Ковачев Д.А. О соотношении Конституции и Регламента высшего представительного органа в советском государстве. М., 1966. С. 37 - 38; Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002. С. 108; Михайлова Н.А. Регулирование процедуры деятельности верховных представительных учреждений социалистических стран//Советское государство и право. 1973. № 7. С. 35 - 41; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 21; Колесников Е.В. Источники российского конституционного права: вопросы теории и методологии. Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. С. 66 - 79.
     [28] См.: Курс советского государственного права. С. 35 - 38; Конституционное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1995. С. 26; Стрекозов В.Г., и др.
     [29] Лавриненко И.Г. Регламенты верхних палат законодательных (представительных) органов государственной власти//Аналитический вестник. № 34 (190). Стр. 36.
     [30] Там же.
     [31] Совершенствование законодательной деятельности и участие органов государственной власти в законодательном процессе//Издание Государственной Думы. 2001. С. 99 - 118.
     [32] Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 14 мая 1997 г. № 133-СФ с изм. от 3 июля 1997 г. "О Порядке проведения голосования на заседании Совета Федерации при назначении на вакантную должность аудитора Счетной палаты Российской Федерации"//СЗ РФ. 1997. № 21. Ст. 2391.
     [33] Комарова В.В. Динамика процесса формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации//Право и политика. 2002. № 2. С. 19.
     [34] СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.
     [35] Регламент Алтайского краевого Совета народных депутатов с изм. 27.11.01 г.//Сборник законодательства Алтайского края. 2001. № 57; 2001. № 66.
     [36] Регламент совместного заседания палат Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) II созыва по избранию и назначению представителей в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти Республики Саха (Якутия). Утв. Постановлением от 28 января 2002 г. СЗ № 62-II//Правовая программа "Консультант" (региональный выпуск) по состоянию на 09.2002 г.
     [37] Установить, что полномочия члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации начинаются со дня вступления в силу настоящего постановления и прекращаются со дня вступления в силу постановления об избрании члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Алтайским краевым Советом народных депутатов нового созыва.
     [38] Комарова В.В. Динамика процесса формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации//Право и политика. 2002. № 2. С. 19.

В НОМЕРЕ