1 июня 2017 года Президент РФ подписал Федеральный закон № 103-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» и Федеральный закон № 104-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В этот же день оба закона были официально опубликованы и вступили в силу.
Эти законы в сильной степени взаимосвязаны, поэтому комментировать их будем вместе.
1. Изменение порядка голосования по месту нахождения
Главной новеллой обоих законов стало изменение порядка включения избирателя в список избирателей по месту нахождения, отличающемуся от места жительства (т.е. места, где избиратель зарегистрирован). Ранее основным механизмом, обеспечивающим голосование избирателей, находящихся в день голосования вне места жительства, были открепительные удостоверения. При этом система голосования по открепительным удостоверениям обладала двумя крупными недостатками.
Первый недостаток был связан с тем, что получить открепительное удостоверение можно было только по месту жительства. Это фактически лишало возможности голосовать большую группу граждан (их число оценивается в несколько миллионов), которые фактически постоянно или преимущественно проживают далеко от официального места жительства. Очевидно, что для них специально поехать к своему месту регистрации было связано с неадекватными затратами денег и времени. Предоставляемое законом право получить открепительное удостоверение другим лицом по нотариально оформленной доверенности также чаще всего было сложно реализовать.
Второй недостаток касался трудностей контроля за голосованием по открепительным удостоверениям. Он связан с тем, что избиратель, получивший открепительное удостоверение, мог проголосовать на любом избирательном участке (в пределах избирательного округа, где он обладал активным избирательным правом). Это обстоятельство позволяло использовать открепительные удостоверения для злоупотреблений. К таковым относятся: многократное («круизное») голосование группы лиц; принуждение избирателей голосовать на определенных избирательных участках, где не обеспечивается тайна голосования, а на выборах по партийным спискам, разбитым на территориальные группы, также принуждение голосовать на участках, относящихся к определенной территориальной группе. И хотя закон предусматривал ряд мер, направленных против многократного голосования и других злоупотреблений, эти меры оказывались неэффективными из-за того, что пытающимся контролировать голосование партиям, кандидатам или общественникам заранее не было известно, где будут массово голосовать избиратели с открепительными удостоверениями.
В связи с этим возникла идея отказаться от открепительных удостоверений, заменив их процедурой, позволяющей избирателю, заблаговременно подавшему заявление, быть включенным в список избирателей на определенном избирательном участке, где он будет находиться в день голосования. Однако реализация этой идеи в законе оказалась не слишком удачной.
В законопроектах, принятых в первом чтении, реализация данной идеи вообще не выдерживала критики. В Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» предлагалось внести абсолютно неконкретную запись, полностью отдававшую регулирование процедуры включения избирателя в список избирателей по месту нахождения на усмотрение ЦИК России. Правда, сама норма предлагалась в качестве диспозитивной, то есть предполагалось, что данная процедура, заменяющая открепительные удостоверения и досрочное голосование, может вводиться законом субъекта РФ.
В Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» предлагалось внести чуть более подробную запись. Однако и здесь не указывались ни сроки подачи заявления, ни куда избиратель может подать заявление – это тоже отдавалось на регулирование подзаконным актом ЦИК России. Зато было описано, что должно указываться в заявлении избирателя – впрочем, не самым удачным образом.
В окончательной редакции законов соответствующие нормы стали более подробными, но все же недостаточно подробными и продуманными. К этому времени в ЦИК уже были подготовлены концепция новой процедуры и проекты предусмотренных принимаемыми законами подзаконных актов, которые получили название «Порядок подачи заявления о включении избирателя в список избирателей по месту нахождения…» (отдельно для президентских и региональных выборов). Однако и предложения ЦИК оказались достаточно спорными.
Концепция и проекты ЦИК предлагают два существенно различающихся механизма. Первый механизм предусматривает подачу избирателем заявления за 45 – 5 дней до дня голосования в ТИК по месту жительства или по месту нахождения, в многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ), а также дистанционно через Единый портал государственных и муниципальных услуг (ЕПГУ), а за 10 – 5 дней до дня голосования – также в УИК по месту жительства или по месту нахождения. В этом заявлении указывается избирательный участок, где избиратель желает проголосовать, и он получает право проголосовать только на данном участке. Все избиратели, подавшие такое заявление, включаются в единую базу данных; система избирательных комиссий обеспечивает исключение избирателя из списка по месту его регистрации. Данные о числе избирателей, подавших такое заявление, публикуются по каждому избирательному участку.
В целом данный механизм обеспечивает как возможность проголосовать значительной части избирателей, так и возможность контролировать процесс. Мы отмечаем лишь два недостатка, которые нетрудно устранить. Во-первых, ЦИК предполагает запретить повторную подачу заявления, что может привести к невозможности проголосовать для части избирателей, у которых изменились планы. Во-вторых, ЦИК предлагает включать избирателя, подавшего такое заявление, в список избирателей по месту нахождения только в случае его прихода в день голосования на избирательный участок. Это приведет к искусственному завышению показателя явки и одновременно не позволит проверить баланс включений–исключений, что затруднит контроль.
Однако для тех избирателей, у которых в последние пять дней перед днем голосования возникла необходимость куда-то уехать, ЦИК предложила второй механизм, гораздо более спорный. Эти избиратели могут подать заявление в УИК по месту жительства (где они при этом исключаются из списка) не ранее чем за 4 дня и не позднее 14 часов дня, предшествующего дню голосования. При этом они получают право проголосовать на любом избирательном участке (в пределах избирательного округа, где они обладают активным избирательным правом). В первоначальном варианте проекта речь шла об абсолютно любом участке. Позже, прислушавшись к критике, ЦИК внесла ограничение: на любом участке из перечня, установленного избирательной комиссией, организующей выборы.
Для предотвращения многократного голосования в проектах ЦИК предусмотрено, что заявление при таком механизме подается на бланке строгой отчетности, к нему приклеивается марка из двух частей, и одна из частей марки на избирательном участке отклеивается и вклеивается в список избирателей.
Нетрудно заметить, что второй механизм по сути мало отличается от упраздняемого механизма голосования по открепительным удостоверениям. Их общие черты – обращение в избирательную комиссию по месту жительства с исключением из списка (откреплением), право проголосовать на заранее не оговоренном избирательном участке, наличие определенной защиты от многократного голосования, которая, как отмечено выше, может не сработать при отсутствии должного контроля. В некоторой степени у нового механизма меньше степеней защиты, так как в отношении открепительных удостоверений закон предусматривал погашение до начала голосования неиспользованных бланков, а также отдельные строки протокола, обеспечивающие их строгий учет.
Однако в обоих принятых законах нет даже никакого намека на существование двух различных механизмов. Одно из основных положений нового пункта 4.1 статьи 27 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» звучит так: «Срок подачи заявления устанавливается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в пределах срока, который начинается не ранее чем за 45 дней до дня голосования и заканчивается в 14 часов по местному времени дня, предшествующего дню голосования». Заявление, согласно закону, подается в «избирательную комиссию», а какую именно – остается на усмотрение ЦИК. При этом из текста закона исчезло содержание заявления (в этом, впрочем, есть резон). Также в законе записано: «Порядком предусматриваются способы защиты заявления от подделок, в том числе может быть предусмотрено использование в целях указанной защиты специального знака (марки), при этом порядок должен содержать требование об учете специальных знаков (марок), в том числе при их передаче избирательными комиссиями». Здесь также нет уточнения, что марки предполагается использовать только в рамках второго механизма.
В результате с юридической точки зрения возникают сомнения, соответствует ли принятому закону тот проект «Порядка», который подготовила ЦИК. Имеет ли право ЦИК устанавливать разные механизмы, если это не предусмотрено законом? И тем более – имеет ли право ЦИК вводить не предусмотренные законом ограничения, в частности, запрет на повторную подачу заявления или необходимое, с моей точки зрения, ограничение круга избирательных участков, где может проголосовать избиратель, подавший заявление позднее чем за пять дней до дня голосования.
Изменен и порядок голосования особых групп избирателей. Утратили силу пункт 5 статьи 27 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», предусматривавший особый порядок включения в списки избирателей студентов, зарегистрированных по месту пребывания в общежитии, и пункт 6.1, касающийся участков на вокзалах и в аэропортах (для них будет действовать общий порядок). Пункт 6 теперь касается только больниц и мест содержания под стражей, а также военнослужащих, находящихся вне места расположения воинской части. Для них предусмотрена возможности подачи заявления до 14 часов дня, предшествующего дню голосования.
Сохранилась возможность голосования бомжей на особых участках, хотя на них тоже можно было распространить общий порядок. Недостаточно урегулированным остается и голосование на зарубежных участках: в ряде стран (Абхазия, Приднестровье и др.) такие участки расположены близко друг от друга, и предусмотренный законом порядок не может исключить возможности многократного голосования.
В Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» внесены практически такие же нормы. При этом произошла очень важная замена. Если первоначально предполагалось, что новый порядок будет действовать на региональных выборах в том случае, если он будет предусмотрен законом субъекта РФ, то теперь новые нормы должны действовать императивно «по умолчанию». Записано это следующим образом: «Законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что при проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, референдума субъекта Российской Федерации порядок включения избирателя, участника референдума в список избирателей, участников референдума, установленный настоящим пунктом, не применяется. В этом случае закон субъекта Российской Федерации должен предусматривать голосование по открепительным удостоверениям либо досрочное голосование, предусмотренное пунктом 2 статьи 65 настоящего Федерального закона».
Приведенное выше положение может иметь два толкования, что неизбежно породит юридические споры. Одно толкование, на которое и рассчитывали авторы данного положения, состоит в том, что новый порядок должен действовать на региональных выборах, если в региональном законе не будет прямой записи о том, что он не действует. Примерно так ранее ЦИК толковала положение о применении голосования «против всех» на муниципальных выборах (однако не во всех регионах этому следовали).
Однако возможно и другое толкование. Оно заключается в том, что если в региональном законе ничего не говорится про новый порядок и при этом предусмотрены открепительные удостоверения или досрочное голосование, то можно считать, что данным законом предусмотрено, что новый порядок не применяется.
Отметим, что, по нашим данным, в регионах, где 10 сентября должны пройти основные региональные выборы (глав регионов и/или региональных парламентов), эти выборы предполагается в соответствии с законом назначить в период 6–9 июня, при этом во многих регионах не предполагается вносить изменения в региональные законы о выборах. Таким образом, в этих законах не будет прописан новый порядок, а будут предусмотрены открепительные удостоверения или досрочное голосование. Это неизбежно породит путаницу среди участников избирательной кампании и может вызвать юридические споры, связанные с толкованием приведенного выше положения Федерального закона.
Следует также отметить, что согласно статье 5 Федерального закона № 104-ФЗ новый порядок не распространяется на дополнительные выборы.
2. Уточнение требований к указанию адреса места жительства
В ходе избирательных кампаний неоднократно возникали ситуации, когда подписи избирателей браковались из-за того, что в адресе избирателя не были указаны все реквизиты, предусмотренные подпунктом 5 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…». Так, на выборах в Государственную Думу 2016 года Московский областной суд отменил регистрацию кандидата по Люберецкому одномандатному округу № 121 А.С. Каширского в связи с тем, что почти все подписавшиеся за кандидата избиратели, проживавшие в г. Люберцы, не указали в своих данных район проживания (Люберецкий). Решение областного суда было поддержано Верховным Судом РФ.
При этом следует отметить, что Конституционный Суд РФ неоднократно выносил определения, где высказывал правовую позицию, согласно которой избирательные комиссии не должны во всех случаях требовать указания всех реквизитов адреса (определения от 19.10.2010 № 1426-О-О, от 22.11.2012 № 2212-О и от 03.07.2014 № 1483-О). Однако Верховный Суд РФ по делу А.С. Каширского специально отметил, что позиция Конституционного Суда не распространяется на случай, когда жители Люберец не указывают район проживания.
Известны также случаи, когда подписи избирателей браковались из-за неуказания всех реквизитов своего адреса сборщиком подписей. Например, на этом было основано решение Химкинского городского суда (поддержанное Московским областнымсудом) об отмене регистрации списка Партии Роста на выборах Совета депутатов городского округа Химки 2016 года (сборщики, проживавшие в городах Балаково, Вольск и Энгельс Саратовской области, не указали районы проживания).
В связи с этим следует позитивно оценить новеллы Федерального закона № 104-ФЗ, направленные на исключение подобных неадекватных с точки зрения здравого смысла оснований для снятия кандидатов и партийных списков. В пункт 11 статьи 37 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» внесено следующее положение: «Адрес места жительства может не содержать каких-либо из указанных в подпункте 5 статьи 2 настоящего Федерального закона реквизитов (наименование субъекта Российской Федерации, района, города, иного населенного пункта, улицы, номера дома и квартиры) в случае, если это не препятствует его однозначному восприятию с учетом фактических особенностей места жительства избирателя». Это положение касается только адреса избирателя.
При подготовке законопроекта ко второму чтению в него было добавлено аналогичное положение, касающееся адреса сборщика подписей (в пункт 12 статьи 37). Это одно из двух предложений, принятых с подачи оппозиционных депутатов и экспертов КГИ.
Кроме того, во все приложения к закону, касающиеся формы подписных листов, добавлено примечание аналогичного содержания.
Правоприменительная практика покажет, насколько эта новелла облегчит защиту прав кандидатов. Формулировка, предложенная в законе («если это не препятствует его однозначному восприятию с учетом фактических особенностей места жительства»), оставляет для избирательных комиссий и судов некоторые возможности для усмотрения. Тем не менее, полагаю, что в большинстве случаев (в частности, в случаях неуказания района жителями райцентра) однозначность восприятия не будет подвергаться сомнению.
Что касается Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», то он изначально содержал иное положение, чем Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…». В пункте 10 статьи 36 президентского закона было записано, что избиратель вносит в подписной лист «адрес места жительства, указанный в паспорте или документе, заменяющем паспорт гражданина», хотя очевидно, что у ЦИК нет возможности проверять, что записано в паспорте избирателя. В законопроекте, принятом в первом чтении, в этот пункт не предполагалось вносить изменения, но во втором чтении была принята поправка, исключившая слова «указанный в паспорте или документе, заменяющем паспорт гражданина» и добавившая фразу о необязательности всех реквизитов, аналогичную той, что внесена в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…». Эта же запись внесена и в приложения 1 и 2, касающиеся формы подписных листов.
3. Изменение порядка образования избирательных участков
Из пункта 2 статьи 19 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» исключено положение о том, что избирательные участки образуются сроком на 5 лет. Теперь нарезка участков может вообще не пересматриваться, если в этом нет необходимости. Ранее для уточнения перечня и границ избирательных участков были предусмотрены следующие основания: преобразование муниципального образования, увеличение числа избирателей на участке свыше 3100, сокращение числа избирателей на участке до 50 и менее, пересечение границами избирательных участков границ избирательных округов. Проект, принятый в первом чтении, предлагал добавить еще одно основание: «в целях уменьшения максимальной численности избирателей, участников референдума на избирательном участке, участке референдума до полутора тысяч» (подпункт «в» пункта 2.1 статьи 19).
Однако в окончательной редакции добавились еще два основания: «в целях увеличения максимальной численности избирателей, участников референдума на избирательном участке, участке референдума до трех тысяч» (подпункт «г» пункта 2.1) и «в целях обеспечения наибольшего удобства для избирателей, участников референдума с учетом ввода в эксплуатацию новых многоквартирных домов и жилых домов или необходимости замены помещений для голосования» (подпункт «д» пункта 2.1).
При этом в статью 19 добавлены также пункты 2.2 и 2.3, содержащие ограничения для уточнения перечня избирательных участков. Решение об уточнении перечня участков и (или) их границ должно быть принято вне периода кампании, а в исключительных случаях не позднее чем за 70 дней до дня голосования. При этом в случае, предусмотренном подпунктом «в», «г» или «д» пункта 2.1, решение может быть принято один раз в пять лет. Если решение, принимаемое в целях реализации подпункта «в», «г» или «д» пункта 2.1, предусматривает увеличение числа участков, то указанное решение может быть принято исключительно по согласованию с избирательной комиссией соответствующего субъекта РФ и последующему согласованию с ЦИК России. В период избирательной кампании по выборам в федеральные органы государственной власти принятие такого решения не допускается.
Кроме того, статья 5 Федерального закона № 104-ФЗ предусматривает, что весь пункт, касающийся изменения порядка образования избирательных участков, вступает в силу с 1 октября 2017 года. А положения подпунктов «г» и «д» пункта 2.1 статьи 19 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» (в редакции Федерального закона № 104-ФЗ) применяются с 1 мая 2018 года.
Фактически обсуждаемые новеллы открывают путь к разукрупнению участков с числом избирателей более полутора тысяч (таких участков много в крупных городах). перед президентскими выборами. Однако создается впечатление, что в ходе работы над законопроектом в него была заложена возможность вернуться после проведения президентских выборов к прежним крупным участкам. И осуществлять подобные операции регулярно перед президентскими выборами и после них.
В целом к идее разукрупнения участков следует отнестись положительно. По данным экспертов, установленное российским законодательством максимальное число избирателей на участке (3000) является одним из самых больших в мире. Это число перекочевало из СССР, где на мероприятиях, называемых «выборами», избиратель не тратил время на заполнение бюллетеня, а избирательной комиссии требовалось значительно меньше времени на подсчет голосов.
В современных условиях в случаях относительно высокой активности избирателей (которая обычно имеет место на президентских выборах) крупные участки с трудом справляются с потоком избирателей. Подсчет голосов при высокой явке и/или совмещении нескольких выборов при условии строго соблюдения УИК требований закона занимает достаточно длительное время, приводя к сильной усталости членов УИК, что неизбежно влечет ошибки. Стоит также отметить, что предусмотренные законом процедуры подсчета голосов не требуют участия большого числа членов УИК. Также важно то соображение, что участки с меньшим числом избирателей требуют не столь больших помещений (на зарубежных выборах мы видели, что участки часто располагаются в помещениях школьных классов).
В связи с этим было бы правильно начать постепенное разукрупнение избирательных участков. Однако делать это следует с большим вниманием и осторожностью, чтобы не затруднить участие избирателей в выборах и не подорвать доверие к ним. Высказываются также опасения, что увеличение числа избирательных участков может привести к ослаблению контроля, поскольку потребует большего числа наблюдателей.
В то же время вызывает удивление введение в пункт 2.1 статьи 19 подпункта «г», направленного на укрупнение участков (в том числе ранее разукрупненных). Понятно, что на региональных и муниципальных выборах в крупных городах явка обычно заметно ниже, чем на президентских выборах. Однако полагаю, что это обстоятельство не должно становиться основанием для возврата к крупным участкам, тем более в условиях совмещения большого числа выборов. Желательно, чтобы разукрупнение участков (осторожное и постепенное) носило необратимый характер.
4. Другие изменения общего характера
В Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» внесено еще несколько изменений общего характера (во основном во втором чтении). Остановимся на двух изменениях.
В статью 22 добавлен новый пункт, регулирующий формирование избирательных комиссий, срок полномочий которых истекает в период избирательной кампании. Установлен следующий порядок: «Срок приема предложений по новому составу избирательной комиссии составляет 30 дней и должен начинаться не ранее дня официального опубликования результатов выборов, референдума и оканчиваться не позднее чем через 60 дней со дня официального опубликования результатов выборов, референдума. Сформированная в новом составе избирательная комиссия собирается на свое первое заседание в десятидневный срок после дня окончания избирательной кампании, кампании референдума». Напомню, что официально избирательная кампания заканчивается не после публикации результатов выборов, а в день представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов. При этом сроки представления отчета устанавливаются законами о конкретных выборах.
Вновь изменена норма об удалении наблюдателей и других лиц с избирательного участка. Теперь в законе записано следующее: «Решение об отстранении члена участковой комиссии от участия в работе данной комиссии, об удалении наблюдателя или иного лица из помещения для голосования принимается судом по месту нахождения участковой комиссии».
Эта формулировка, как и прежняя, вызывает массу вопросов. По-прежнему рассмотрение судом дел об удалении наблюдателя и т.п. не предусмотрено ни одним процессуальным кодексом. Поэтому неясно, кто может обращаться с иском об удалении, какова процедура рассмотрения вопроса, может ли решение быть обращено к немедленному исполнению. Нет ясности и в формулировке «судом по месту нахождения участковой комиссии» – то ли речь идет о подсудности, то ли данная формулировка подразумевает выездное заседание суда.
5. Изменения, касающиеся президентских выборов
Федеральный закон № 103-ФЗ внес изменения в 54 статьи и 4 приложения Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации». Однако большинство изменений связано с приведением норм данного закона в соответствие с нормами Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», поскольку за прошедшие пять лет последний был существенно изменен в процессе практически непрерывной правки, а в Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» эти изменения чаще всего параллельно не вносились.
Часть изменений также связана с удалением из различных статей закона упоминания открепительных удостоверений.
В двух случаях законодатели не стали вносить в Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» нормы, ранее появившиеся в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав…», а, напротив, добавили в последний изменения, разрешающие устанавливать исключения для федеральных выборов.
Первый случай касается ограничений для назначения наблюдателей, внесенных в 2016 году – требований, согласно которым один субъект не может назначить более двух наблюдателей, наблюдатель может быть назначен только в одну УИК, и список наблюдателей должен быть представлен не позднее чем за три дня до дня голосования. Все эти требования на президентских выборах действовать не будут. На остальных выборах они продолжают действовать, хотя правильнее было бы отменить их везде.
Второй случай касается положения пункта 4 статьи 51 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», которое гласит: «Избирательное объединение, зарегистрировавшее список кандидатов, зарегистрированный кандидат обязаны участвовать в совместных агитационных мероприятиях». Оно также было принято лишь год назад, но на президентских выборах действовать не будет. Очевидно, что Президент вновь решил отказаться от участия в дебатах.
Отметим еще несколько существенных изменений, касающихся только Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации».
Прежняя редакция пункта 7 статьи 5 закона предусматривала, что если воскресенье, на которое должны быть назначены выборы Президента РФ, совпадает с днем, предшествующим нерабочему праздничному дню, или с нерабочим праздничным днем, или с днем, следующим за нерабочим праздничным днем, либо это воскресенье в установленном порядке объявлено рабочим днем, выборы назначаются на предшествующее воскресенье. При этом, согласно пункту 2 этой же статьи, днем голосования на выборах Президента РФ является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента РФ и в котором шесть лет тому назад был избран Президент.
Таким образом, днем голосования должно было быть второе воскресенье марта, но если оно совпадало с 7, 8 или 9 марта, либо это воскресенье объявлялось рабочим днем, выборы должны были назначаться на предшествующее воскресенье. В 2018 году второе воскресенье марта будет 11 марта. Поскольку 8 марта – четверг, то можно было предположить, что выходной перенесут с воскресенья 11 марта на пятницу 9 марта, и поэтому день голосования пришлось бы переносить на 4 марта (как это было в 2012 году).
Впрочем, сейчас предполагается, что выходные продлятся четыре дня (8–11 марта) за счет январских каникул. В этих условиях при сохранении прежних норм день голосования 11 марта оказался бы четвертым подряд выходным днем, что в силу особенностей поведения значительной части россиян в праздничные дни создало бы определенные проблемы.
Принятый Федеральный закон № 103-ФЗ не затрагивает общее правило о проведении выборов во второе воскресенье, но предлагает переносить день голосования не на предшествующее, а на следующее воскресенье – и не только в указанных выше случаях, но и если это воскресенье приходится на неделю, включающую нерабочий праздничный день. Таким образом, выборы Президента в 2018 году пройдут 18 марта.
Как известно, 18 марта в России отмечается как «День воссоединения Крыма с Россией». В этот день проводятся массовые праздничные мероприятия, на которых воздается должное Президенту РФ, при котором произошло воссоединение. Полагаю, что решение использовать этот день для голосования на президентских выборах, в которых с большой вероятностью будет участвовать то же лицо, не является удачным. Вряд ли проводимые в этот день праздничные мероприятия сильно повлияют на результат выборов, однако они дадут основания для обвинений в том, что в день голосования проводилась агитация за одного из кандидатов.
Что касается общей проблемы, то легко понять, что второе воскресенье марта всегда будет приходиться на неделю, включающую 8 марта, которое пока никто не предполагает лишать статуса нерабочего праздничного дня. Таким образом, не вполне разумно и корректно возводить в законе сложные конструкции, а гораздо лучше было бы прямо написать, что выборы проводятся в третье воскресенье. Тем более что третье воскресенье может приходиться на неделю, включающую нерабочий праздничный день, лишь иногда в июне, а второе воскресенье, помимо марта, также в мае и часто в июне.
Если же учитывать другие аспекты, то следует иметь в виду, что президентские выборы назначаются не ранее чем за 100 и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. В случае проведения выборов 18 марта 2018 года они должны быть назначены между 7 и 17 декабря 2017 года. Наиболее вероятно, что они будут назначены в среду (день заседаний Совета Федерации), то есть 13 декабря.
На выдвижение и представление документов о выдвижении в ЦИК самовыдвиженцу дается 20 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов, кандидату от партии – 25 дней. ЦИК принимает решение о регистрации группы избирателей или уполномоченных представителей партии в течение пяти дней. Таким образом, период сдачи документов и принятия ЦИК решений с большой вероятностью придется на новогодние каникулы. Вряд ли в ЦИК это просчитали.
Однако проблемы будут не только у ЦИК, но и у кандидатов, которым нужно будет открывать специальный избирательный счет в тот период, когда Сбербанк работает не каждый день.
Таким образом, с точки зрения установленных действующим законом сроков 18 марта – наименее удобный день. Лучше было бы либо 4 марта, либо 25 марта. Впрочем, эту проблему можно решить изменением сроков избирательных действий.
Другая группа новелл Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» повторяет положения о видеонаблюдении, ранее включенные в Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы…». Они предусматривают возможность установления на избирательных участках камер видеонаблюдения (хотя в 2012 году они устанавливались и безо всякой записи в законе), а также (и это важно) уточняют, что ограничения на обнародование данных об итогах голосования до момента окончания голосования на территории РФ не распространяются на видеотрансляцию процесса подсчета голосов в УИК. В Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» никакие положения о видеонаблюдении не были внесены.
Стоит также отметить изменение формулировки пункта 2 статьи 56 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации». Теперь в этом законе запрещено «бесплатно распространять любые товары, за исключением агитационных материалов, которые специально изготовлены для избирательной кампании и стоимость которых не превышает 100 рублей за единицу продукции». В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав…» осталась прежняя формулировка, запрещающая «бесплатно распространять любые товары, за исключением печатных материалов (в том числе иллюстрированных) и значков, специально изготовленных для избирательной кампании». В данном случае совершенно непонятно, почему не используется одинаковая формулировка.
6. Изменения, внесенные в другие законы
Федеральный закон № 104-ФЗ, помимо Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», внес изменения еще в три федеральных закона.
Ряд изменений внесен в Кодекс об административных правонарушениях. Ужесточено наказание по статье 5.22. За незаконную выдачу избирательного бюллетеня членом избирательной комиссии штраф увеличен с 2 – 3,5 тыс. руб. до 30 тыс. руб. За незаконное получение избирателем бюллетеня штраф увеличен с 1,5 – 3 тыс. руб. также до 30 тыс. руб. Введен отдельный пункт, предусматривающий за повторное нарушение штраф в 50 тыс. руб.
Статья 5.58, ранее предусматривавшая наказание за манипуляции с открепительными удостоверениями, теперь относится и к аналогичным манипуляциям со специальными знаками (марками), которые будут использоваться вместо открепительного удостоверения. Однако уровень штрафов здесь по-прежнему низкий – от одной до трех тыс. руб.
Экспертами КГИ предлагалось дать право возбуждать дела по статье 5.6 (нарушение прав члена избирательной комиссии, наблюдателя и т.п.) членам избирательных комиссий и прокурорам; до сих пор такое право было только у должностных лиц органов внутренних дел (полиции). Однако это предложение было реализовано лишь частично. В статью 28.4 добавлено специальное право прокурора возбуждать дела по этой статье, но в статье 28.3 такое право изъято у сотрудников полиции. Таким образом, теперь дела по этой статье могут возбуждать только прокуроры.
Сотрудники полиции, действительно, часто сами являются нарушителями прав наблюдателей, выполняя незаконные распоряжения председателей УИК. Однако я полагаю, что для более эффективной защиты прав наблюдателей и членов избирательных комиссий было бы целесообразно предоставлять право возбуждения дел по статье 5.6 нескольким субъектам, включая уполномоченных членов вышестоящих избирательных комиссий. При этом такое право можно было бы сохранить и за сотрудниками полиции.
Еще в два закона изменения были внесены при подготовке законопроекта ко второму чтению. В Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» были внесены небольшие добавления, связанные с муниципальным фильтром и учитывающие, что появился еще один вид муниципального образования – городской округ с внутригородским делением, представительный орган которого формируется путем делегирования. Для них записаны нормы, аналогичные случаю муниципального района, представительный орган которого формируется путем делегирования. В частности, о том, что «двойной» депутат учитывается только как депутат представительного органа городского округа.
Впрочем, пока таких городских округов всего три (Махачкала, Самара и Челябинск), причем в Дагестане прямые выборы главы не предусмотрены. Таким образом, данные изменения касаются только Самарской и Челябинской областей, где выборы губернаторов пока не планируются.
Более серьезные изменения, касающиеся муниципального фильтра, не были внесены, хотя поправки в этом направлении предлагались.
Некоторые изменения внесены также в Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Кроме того, ряд мер по защите избирательных прав инвалидов был внесен в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…».
7. Отклоненные предложения
К законопроекту, вносящему изменения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» и другие федеральные законы, были поданы 89 поправок, из них 24 были включены в таблицу принятых и 65 – в таблицу отклоненных. К законопроекту, вносящему изменения в Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации», были подано 74 поправки, из них 19 были включены в таблицу принятых и 55 – в таблицу отклоненных.
Практически все принятые поправки (19 к первому законопроекту и все 19 ко второму) были внесены совместно председателями профильных комитетов Государственной Думы и Совета Федерации П.В. Крашенинниковым и А.А. Клишасом. Исключения – три одинаковые поправки о переименовании законопроекта, подготовленные экспертами КГИ и внесенные разными субъектами законодательной инициативы, а также одна поправка коммуниста В.Ф. Рашкина и одна поправка трех справедливороссов, которые помечены как учтенные в другой редакции.
Из отклоненных поправок к законопроекту, вносящему изменения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» и другие федеральные законы, примерно половина была подготовлена экспертами КГИ. Они были внесены членом Совета Федерации В.П. Лукиным, депутатом от КПРФ В.Ф. Рашкиным и тремя депутатами от «Справедливой России» – С.М. Мироновым, М.В. Емельяновым и О.А. Ниловым (некоторые поправки были поданы трижды).
Среди наших предложений:
- перенос единого дня голосования на третье воскресенье октября;
- отмена ограничений на назначение наблюдателей (которые не будут применяться на президентских выборах) для всех выборов;
- отмена ограничений для присутствия на избирательных участках представителей СМИ;
- возможность устанавливать камеры видеонаблюдения в УИК на всех выборах;
- возможность устанавливать камеры видеонаблюдения в помещениях, где принимаются протоколы УИК;
- смягчение муниципального фильтра;
- реализация Постановления Конституционного Суда РФ от 13.04.2017, в котором признаны неконституционными нормы, позволяющие отказывать в заверении списка кандидатов по одномандатным округам в случае ошибок в документах, касающихся отдельных округов;
- возможность кандидата и избирательного объединения доносить недостающие документы, необходимые для регистрации;
- увеличение сроков обжалования итогов голосования и результатов выборов;
- ужесточение наказания за нарушение прав членов избирательных комиссий и наблюдателей.
На отдельное голосование были вынесены: по первому законопроекту 22 отклоненные поправки из 65, по второму – 10 отклоненных поправок из 55.
По большинству отклоненных поправок (в 30 случаях из 38) за поправку голосовало от 79 до 92 депутатов, то есть почти единогласно все три фракции парламентской оппозиции. У КПРФ – от 29 до 40 депутатов, у ЛДПР – от 28 до 36, у «Справедливой России» – от 12 до 19. При этом только в 5 случаях за поправки голосовало несколько единороссов (от одного до 10); и есть ощущение, что голосование это было в основном случайным.
Аргументация докладчика (П.В. Крашенинникова) за отклонение многих поправок была, по моему мнению, не слишком убедительной, а иногда и некомпетентной. Так, отвергая поправку о смягчении муниципального фильтра, он заявил, что этот вопрос не относится к концепции данного законопроекта, хотя сам же внес поправку, связанную с муниципальным фильтром.
Предлагая отвергнуть поправку о переносе на октябрь единого дня голосования, Крашенинников заявил: «Мы совсем недавно, ещё год не прошёл, как приняли закон об этом дне голосования, мы считаем, что у нас ещё опыт не накопился, и поэтому комитет, естественно, проголосовал против». Он, вероятно, имел в виду закон о переносе на сентябрь выборов в Государственную Думу, хотя и тот закон был принят в июле 2015 года, то есть почти два года назад. Однако речь шла о едином дне голосования, который был установлен Федеральным законом от 02.10.2012, и здесь уже накопился достаточный опыт, поскольку в сентябре выборы прошли уже четыре раза.
Поправка об отмене ограничений для журналистов было отвергнута с безапелляционной формулировкой: «Комитет считает, что данная поправка снижает принцип объективности и достоверности в организации компетентного наблюдения».
Выступая против поправки о возможности видеонаблюдения в УИК на всех выборах, Крашенинников аргументировал это тем, что нельзя в федеральном законе «установить те нормы, которые субъекты должны финансово обеспечить, а реально они это сделать не могут», хотя в поправке речь шла о возможности, а не об обязанности.
По поводу поправки, связанной с отказом в заверении списка кандидатов по одномандатным округам, Крашенинников отметил: «Это вопрос достаточно тяжёлый и серьёзный. Мы знаем, что было решение Конституционного Суда по данному вопросу в апреле 2017 года. Комитету представляется, что поправкой в данной редакции этот вопрос не решается, но мы уверены, что к этому вопросу мы подойдём, потому что у правительства есть полгода для подготовки законопроекта в соответствии с решением Конституционного Суда. Уверен, что мы к этой теме ещё вернёмся, а пока мы возражаем».
Отвергая поправку, предусматривающую ужесточение наказания за нарушение прав членов избирательных комиссий и наблюдателей, Крашенинников напомнил о подготовленном им совместно с А.А. Клишасом проекте внесения в Уголовный кодекс антикарусельных санкций, хотя в отвергаемой поправке речь шла совсем о других нарушениях.
8. Процесс принятия законов
Законопроекты были внесены в Государственную Думу А.А. Клишасом и А.И. Широковым 3 марта 2017 года. Законы вступили в силу 1 июня. Таким образом, от внесения до вступления в силу прошло 3 месяца. В реальности это минимальный срок, в который может быть принят закон по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов без нарушения установленных процедур.
При этом Федеральный закон № 104-ФЗ принят столь поздно с точки зрения начинающейся избирательной кампании, что регионы в основном не успевают до начала кампании привести свои законы в соответствие с новыми положениями Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…». И это неизбежно осложнит проведение выборов.
Таким образом, заранее было ясно, что законопроект, направленный на изменения, которые должны проявиться в ходе осенней избирательной кампании, следовало вносить значительно раньше – самое позднее в начале февраля. Тогда работа над законопроектом могла быть более качественной и осмысленной, и он мог бы вступить в силу хотя бы недели за две до старта избирательной кампании. Что помешало его внести раньше, остается только гадать. Или его специально вносили так, чтобы не было времени на качественную проработку?
Был, правда, еще один вариант: перенести единый день голосования на более поздний срок, например, на третье воскресенье октября, как это предлагали эксперты КГИ и поддержали все три оппозиционные партии. У этой поправки было несколько обоснований, в том числе и увеличение зазора между принятием федерального закона и началом избирательной кампании. Но законодатели на этот шаг не пошли.
Законопроекты были приняты в первом чтении 12 апреля, и на внесение поправок был отведен 30-дневный срок – до 12 мая. Это вполне обычный срок, но в данной ситуации он выглядел как издевательство. Дело в том, что последняя неделя апреля была отведена депутатам для работы в своих регионах, а с 1 по 15 мая они официально находились в отпуске. Таким образом, реально большинству депутатов нужно было подать поправки до 21 апреля.
А с середины мая началась спешка. Заседание рабочей группы по рассмотрению поправок прошло 15 мая – в тот день, когда депутаты официально еще были в отпуске; представители оппозиции утверждали, что они об этом заседании не знали. Параллельно 15 мая проходило расширенное совещание в ЦИК по обсуждению тех же вопросов (с участием ряда депутатов), и получилось, что члены рабочей группы не слышали мнения, которые высказывались на этом совещании.
16 мая поправки уже рассматривались на заседании Комитета по законодательству и государственному строительству. Просьба представителей ЛДПР отложить рассмотрение вопроса из-за того, что они не успели подготовиться, была отклонена. Не знаю, сколько времени потратил Комитет на эти два законопроекта, но в повестке заседания, начавшегося в 14:00, было 22 вопроса.
19 мая закон рассматривался Думой во втором чтении. При этом оказалось, что нумерация поправок в таблице изменилась по сравнению той, которая была ранее, и депутаты, которые это поздно обнаружили, не смогли вынести на отдельное голосование те поправки, которые хотели.
24 мая закон был принят в третьем чтении, 31 мая одобрен Советом Федерации и 1 июня подписан Президентом РФ.
Теперь уже ясно, что график принятия закона даже в условиях неизбежного цейтнота можно было сделать более щадящим, отведя больше времени на второе чтение. Поскольку пленарные заседания Дума проводила по средам и пятницам, вполне можно было рассмотреть проекты во втором чтении 24 мая, а в третьем чтении – 26 мая, и Совет Федерации так же успел бы одобрить их 31 мая. При этом и срок внесения поправок можно было, с учетом депутатского отпуска, немного продлить. Но все сделано было так, чтобы максимально затруднить оппозиции вносить и отстаивать свои поправки.
Не удивительно, что законопроекты встретили недоверие со стороны оппозиционных партий, хотя по своему замыслу они были скорее направлены на защиту интересов оппозиции. КПРФ не поддержала оба проекта ни в одном из чтений. «Справедливая Россия» не голосовала за оба проекта в первом чтении, не голосовала за таблицы поправок. Также не голосовала эта фракция во втором и третьем чтениях за законопроект, ставший Федеральным законом № 104-ФЗ, но поддержала в этих чтениях законопроект, ставший Федеральным законом № 103-ФЗ. ЛДПР не голосовала за оба законопроекта в первом и втором чтениях, но поддержала их в третьем чтении.
Таким образом, можно констатировать, что изменения избирательного законодательства, особенно касающиеся региональных и муниципальных выборов, не вызвали доверия со стороны значительной части оппозиции, и это во многом связано с тем, как принимались обсуждаемые законопроекты.
Аркадий Любарев,
кандидат юридических наук,
эксперт Комитета
гражданских инициатив,
председатель МОО «Экспертный форум
«Законы о выборах – для избирателя»
