А.А. Сергеев,
кандидат юридических наук

Реформа местного самоуправления должна быть именно разумной, то есть отвечать объективным потребностям практики, быть свободной от наносной политической конъюнктуры, догматизма и дилетантской поспешности. Хочется надеяться, что это будет плавный, научно-обоснованный процесс совершенствования уже существующих правовых основ этого важнейшего социального института.
Последний год много говорится о необходимости коррекции правовой модели, закрепленной в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом настораживает отсутствие четких, конкретных предложений, которые могли бы быть вынесены на широкое обсуждение специалистов. Что-то толковое появляется не в силу наличия отлаженного государственного механизма совершенствования законодательства, а скорее благодаря личным инициативам отдельных правоведов - специалистов в области местного самоуправления, например, А. Замотаева, И. Бабичева и некоторых других. На федеральном уровне создаются различные комиссии из облеченных властью лиц. Но каковы будут результаты их работы - пока не ясно.
В качестве приоритетов в сфере совершенствования местного самоуправления сегодня определены: интеграция институтов публичной власти, усиление ответственности органов местного самоуправления перед государством, строгий контроль за законностью местного правотворчества, повышение роли федерального законодательства в установлении правовых основ местного самоуправления. Однако конкретные законодательные решения в рамках поставленных задач пока нельзя назвать удачными. Наглядным примером тому может служить Федеральный закон от 4 августа 2000 года № 107-ФЗ, изменивший положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", касающиеся ответственности органов местного самоуправления перед государством.¹ Этот Закон был призван усилить ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за издание правовых актов, противоречащих законодательству. На деле же произошло обратное. Закон фактически ликвидировал возможность ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.
Во-первых, он сузил круг субъектов такой ответственности лишь до представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования, то есть вывел из-под ответственности иные органы и иных должностных лиц местного самоуправления. Теперь, если в муниципальном образовании нет главы муниципального образования, а есть глава администрации, избираемый или назначаемый по контракту, это должностное лицо в принципе нельзя привлечь к данному виду ответственности. Во-вторых, Закон предусмотрел ответственность только для случая издания нормативного правового акта, то есть устранил саму возможность указанной ответственности при издании индивидуальных правовых решений. И это притом, что около 90 процентов всех незаконных актов на местном уровне - это акты ненормативные, не правила, а конкретные решения - об отводе земли, о выделении финансов и т.д. По Закону от 4 августа 2000 года эти акты можно издавать совершенно безнаказанно. В-третьих, основанием такой ответственности теперь может служить не издание незаконных актов (как это было до августа 2000 года), а лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене. То есть теперь можно ежедневно издавать незаконные нормативные акты и в случае своевременного исполнения судебных решений не бояться возможной ответственности.
К сожалению, мы не застрахованы от появления в дальнейшем подобных "мертворожденных" законодательных решений. Чтобы этого не произошло, реформа правовых основ местного самоуправления должна быть поставлена на профессиональную основу. Подготовка концептуальных изменений федерального законодательства о местном самоуправлении будет успешной, удовлетворяющей нужды практики лишь при объединении сил ученых, практиков, специалистов. Под эту задачу должна быть сформирована рабочая группа с очень серьезным потенциалом. Проекты соответствующих законодательных актов обязательно должны проходить широкое, всестороннее обсуждение. Необходимо учесть интересы и реальные возможности регионов и муниципальных образований. Стратегия совершенствования муниципальной власти должна быть направлена на решение реальных, социально значимых проблем, а не на построение надуманных схем, которые неизбежно будут отторгнуты жизнью.
На наш взгляд, сегодня необходимо внесение изменений и дополнений в статьи Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяющие содержание четырех основных институтов местного самоуправления: его территориальных основ, организационных основ, полномочий муниципальной власти, а также государственного контроля и ответственности в системе местного самоуправления. Отдельная глобальная (и наиболее значимая с позиций практики) задача - совершенствование финансово-экономических основ местного самоуправления. Однако ее решение невозможно в рамках лишь отраслевых законов о местном самоуправлении и требует концептуальных корректив бюджетного и налогового законодательства.
1. Территориальные основы местного самоуправления
В действующей редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплен важный принцип - повсеместности осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Закон также устанавливает, что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Однако отсутствие в Законе должной детализации не позволяет четко, без коллизий и споров реализовать эти принципы, находить правильные решения встречающихся на практике проблем. Федеральный законодатель делегировал субъектам РФ право установить порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований. Однако на сегодня лишь в нескольких регионах России создана качественная законодательная база, позволяющая на демократической основе, четко и без сбоев решать проблемы территориальной организации местного самоуправления.
Представляется, что федеральный закон должен более подробно закрепить основные принципы установления и изменения границ муниципальных образований, предоставив субъектам РФ возможность их детализации. Чрезмерная лаконичность главы II Федерального закона "Об общих принципах..." приводит к необходимости восполнять пробелы в иных, не всегда корректных с точки зрения техники правового регулирования, формах.
Так, принятие Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"² позволило решить на практике ряд проблем, в частности, обеспечить формирование органов местного самоуправления на тех территориях, где они не были созданы в должные сроки. Однако можно ли признать корректным определение территорий муниципальных образований через механизм проведения выборов? Ведь при этом "телега ставится впереди лошади". При правильном подходе формированию представительного органа местного самоуправления первого созыва должно предшествовать властное решение о создании муниципального образования или его реорганизации. Этим решением должны быть четко определены границы нового муниципального образования и ряд иных вопросов, отсутствие четких ответов на которые может породить споры и иные проблемы на практике. Нельзя исходить из принципа незыблемости границ, в которых ранее существовали местные Советы. В последние годы динамично меняются и демографическая карта территорий, и расположение объектов, способных давать доходы бюджету. Решение о создании муниципального образования или изменении его границ обязательно должно иметь финансово-экономическое обоснование.
Нечеткость федерального и регионального законодательства в вопросах территориальных основ местного самоуправления уже не раз вынуждала Конституционный Суд РФ выполнять несвойственную ему функцию - восполнять пробелы в законах. В ряде своих актов³ Конституционным Судом были сделаны выводы нормативного характера, которые сегодня нуждаются или в системной кодификации, или в законодательном уточнении. Например, Конституционный Суд указал на то, что муниципальное образование как субъект публичного права возникает на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Однако в соответствии с другим его выводом органы государственной власти субъектов РФ не вправе по своему произвольному усмотрению и вопреки волеизъявлению населения ограничивать выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление.
Согласно Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Но ведь "учет мнения" не означает принятия решения о границах муниципального образования самим населением. Так насколько же обязательно это мнение для тех органов, которые принимают окончательное решение? Кроме того, нет ясности в том, что такое "соответствующая территория"? Если, например, в черту крупного города включается небольшой пригородный поселок, ранее входивший в состав соседнего сельского района, то есть меняется граница между двумя муниципальными образованиями - городом и районом, то мнение населения какой территории следует учитывать - города, района или поселка?
Задача федерального законодателя - дать на уровне принципов ответы на подобные вопросы, учесть выводы Конституционного Суда и конкретизировать их смысл. При этом в федеральном законе могут быть закреплены соответствующие Конституции РФ правовые решения в сфере территориальной организации местного самоуправления, которые не были отмечены Конституционным Судом. Субъекты РФ сегодня не в состоянии самостоятельно, с должным юридическим качеством решить эту проблему.
Восполнять пробелы в законодательстве вынужден и Верховный Суд РФ. Так, в соответствии с одним из его выводов (которому следует судебная практика), если устав района не предусматривает создания двухзвенной системы органов местного самоуправления и появления внутрирайонных муниципальных образований, то выборы в органы местного самоуправления населенных пунктов, которые не приобрели статус муниципальных образований в соответствии с уставом района, в судебном порядке назначены быть не могут.⁴ С практической стороны, этот вывод резонен. Но как он согласуется с положением о том, что население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления? Исчерпывается ли это право участием в местном самоуправлении районного уровня? И нормально ли то, что вопрос о наличии у сельского поселения статуса самостоятельного муниципального образования решается не законом, а уставом района? Однозначные ответы на эти вопросы должны следовать непосредственно из текста федерального закона, а не определяться складывающейся судебной и административной практикой.
2. Организационные основы местного самоуправления
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по своему демократизму, если его можно оценивать степенью самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов своего устройства, превзошел все мировые стандарты. Безусловно, норма Конституции РФ, согласно которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, обязательна для законодателя. Однако, во-первых, нельзя забывать, что в соответствии с той же Конституцией эта самостоятельность не абсолютная, а ограниченная установленными законом общими принципами организации местного самоуправления. А, во-вторых, нельзя не замечать того факта, что собственно население на практике никак не участвует в определении структуры органов местного самоуправления. Эта структура определяется самостоятельно местными чиновниками и, в лучшем случае, затем утверждается депутатами представительного органа местного самоуправления. Встречается и такое, что устав муниципального образования делегирует главе муниципального образования право единолично утверждать структуру исполнительных органов местного самоуправления.
Представительный орган местного самоуправления на практике часто играет роль демократической ширмы при всевластии главы муниципального образования. А может ли быть иной эта роль, если в представительном органе местного самоуправления нет ни одного депутата, работающего на постоянной основе, своего аппарата, своих помещений, а его спикером является все тот же глава, который раз в два-три месяца "собирает" депутатов для утверждения подготовленных исполнительным органом решений? Такая схема стала на практике обыденным явлением. Федеральный закон не запрещает этого, законы субъектов РФ не могут этого запрещать согласно Конституции РФ.
Можно предположить резонное возражение: сами депутаты, принимая устав муниципального образования, могут изменить такое положение дел, обеспечить подконтрольность им исполнительного органа. Увы, на деле это, как правило, невозможно. Во-первых, большинство депутатов часто представляет собой местную хозяйственную элиту, во всем зависимую от главы местной администрации. Федеральный закон сегодня не запрещает быть депутатом даже руководителю муниципального предприятия или учреждения, находящемуся в прямом подчинении у главы администрации. Во-вторых, качественный устав муниципального образования нельзя разработать "на коленке", а штат специалистов опять-таки подчинен главе местной администрации.
Порядок организации и деятельности исполнительных органов местного самоуправления (на которые реально ложится подавляющая часть всех дел, отнесенных к ведению муниципального образования) не регулируется на федеральном уровне. Федеральный закон "Об общих принципах..." не предусматривает обязательного создания такого органа, хотя реально он существует в каждом муниципальном образовании. В постановлении Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 года по читинскому делу⁵ было указано, что обязательность создания исполнительного органа местного самоуправления не может устанавливаться законами субъектов РФ. Опираясь на этот вывод Конституционного Суда, суды общей юрисдикции ныне признают не имеющими юридической силы нормы законов субъектов РФ, которыми осуществляется какая-либо регламентация деятельности местной исполнительной власти, хотя формально это допускает пункт 2 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах...".
Наверное, пришло время признать ошибочным представление о том, что лишь сама муниципальная власть может установить наиболее демократичный и эффективный порядок свой организации и деятельности. Нельзя не видеть, что местная бюрократия часто заботится лишь о собственных интересах, а не об интересах граждан, что на местном уровне нередко процветают коррупция и бесправие, беззащитность рядового человека. Сегодня по объективным причинам крайне сложно повысить роль институтов непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления, поэтому именно закон должен стать инструментом, не позволяющим муниципальной власти оторваться от населения.
Надо дать честный ответ на вопрос, что лучше: эффективная, отвечающая интересам населения, построенная в соответствии с демократическими принципами структура органов местного самоуправления, которая выбрана в муниципальном образовании в соответствии с установленными законом требованиями, или выбранная местными чиновниками структура органов, которая гарантирует для них спокойное существование, отсутствие демократического контроля, системы противовесов всевластию исполнительно-распорядительных органов?
Во многих зарубежных странах подробное законодательное регламентирование организации местного самоуправления считается необходимым условием существования этого публично-правового института. Во Франции структура органов местного самоуправления, их компетенция, порядок формирования жестко заданы законом. Это не отрицает права населения на участие в самоуправлении. В Швеции, как и в России, коммунальные органы обособлены от государственной власти и самостоятельны. При этом Коммунальный закон самым подробнейшим образом регулирует их структуру и порядок деятельности. Законом устанавливается численность собраний уполномоченных, срок полномочий, порядок выборов, структура управления, порядок ведения сессий и принятия на них решений, а также определяется компетенция и порядок деятельности исполнительного органа - правления. И это не мешает существованию демократической системы местного самоуправления.
Представляется, что в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должны быть закреплены общие условия организации и деятельности исполнительного органа местного самоуправления, порядок его взаимодействия с представительным органом, вопросы подотчетности и ответственности должностных лиц местного самоуправления. Необходимо вернуться к дифференцированному законодательному регулированию организации местного самоуправления в муниципальных образованиях разного уровня. При этом не надо ломать те схемы, которые подтвердили свою жизнеспособность на практике. Сегодня нужна не революция, а плавная эволюция в организации муниципальной власти. При регулировании этих вопросов бесполезны отсылки к законам субъектов РФ. Самостоятельность муниципальных образований в определении структуры органов местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ может ограничиваться лишь федеральным законом.
Необходимо обеспечить скорейшее вступление в силу федерального закона "Об основах статуса выборного лица местного самоуправления", который уже неоднократно принимался Государственной Думой, но не мог пройти последующие стадии одобрения. Является глубоким заблуждением мнение о том, что статус этих лиц может быть исчерпывающе урегулирован законами субъектов РФ. Многие ограничения, которые должны составлять неотъемлемый элемент указанного статуса, согласно Конституции РФ могут вводиться лишь федеральным законом. Нормально ли то, что на федеральном уровне сегодня нет запрета на занятие коммерческой деятельностью для выборного мэра города? Перечень таких прорех в федеральном законодательстве, к сожалению, достаточно велик.
3. Компетенция местного самоуправления
В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Согласно статье 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы местного значения отнесены к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральными и региональными законами. Статья 6 этого Закона дает перечень из 30 вопросов местного значения, не указывая на обязательность исполнения органами местного самоуправления соответствующих функций. А что будет, если муниципальное образование не отнесет своим уставом что-то из приведенного перечня к вопросам своего ведения? Очевидно, норма статьи 6 Федерального закона будет действовать непосредственно - это подтверждается судебной практикой. Значит, требует уточнения дефиниция статьи 1 - вопросы местного значения отнесены к таковым, в первую очередь, законом, и лишь во вторую очередь - уставом муниципального образования, если этого не запрещает закон.
Федеральный закон должен четко определить, какие функции местной власти являются обязательными и обеспечиваются государством через межбюджетные отношения, установление системы государственных минимальных социальных стандартов и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, а какие принимаются муниципальными образованиями к своему ведению добровольно и обеспечиваются за счет собственных средств местных бюджетов.
Федеральный закон сегодня говорит о праве, а не об обязанности муниципальных образований принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ. Данная норма как бы предполагает добровольность исполнения региональных законов в муниципальных образованиях. Так какова же все-таки здесь роль законов субъектов РФ? Относят ли они определенные функции к вопросам местного значения или лишь рекомендуют муниципальным образованиям сделать это? За расплывчатой формулировкой скрывается неготовность федерального законодателя дать точные ответы на вопросы: в каких пределах перечень вопросов местного значения может расширяться субъектами РФ, и каков при этом должен быть механизм обеспечения адекватного увеличения доходной части местных бюджетов. Однако время расплывчатых формулировок уходит. Сегодня необходимо, обобщив накопленный опыт, предложить точные и конкретные законодательные решения.
Особая проблема - систематизация норм федеральных законов, задающих компетенцию местного самоуправления. В закрепленном статьей 6 Федерального закона "Об общих принципах..." перечне сегодня перемешаны предметы ведения муниципальных образований и полномочия органов местного самоуправления. Кроме того, вопросы компетенции местного самоуправления регулируются целым рядом отраслевых федеральных законов.
Представляется, что исчерпывающий перечень предметов ведения муниципальных образований (направлений деятельности) должен быть определен Федеральным законом "Об общих принципах...". К сожалению, в одном законодательном акте невозможно кодифицировать все полномочия органов местного самоуправления. Отраслевое законодательство динамично развивается, что не позволяет дать исчерпывающий перечень полномочий органов местного самоуправления в вопросах образования, здравоохранения, социальной защиты населения, строительства, транспорта и т.д. Однако из положений отраслевых законов, определяющих полномочия органов местного самоуправления в определенных сферах, должно однозначно следовать, идет ли речь о полномочиях по решению вопросов местного значения или о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Эти нормы законов должны учитываться при определении нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и при расчете финансирования исполнения в муниципальных образованиях государственных полномочий.
Следует также отметить отсутствие каких-либо разумных оправданий в задержке введения в действие федерального закона "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями".
4. Государственный контроль и ответственность в системе местного самоуправления
Как уже отмечалось, в действующем законодательстве отсутствует эффективный механизм юридической ответственности представителей муниципальной власти перед государством, который крайне необходим на практике. Представляется, что указанный правовой механизм следует разрабатывать "с нуля", полностью отказавшись от тех словесных нагромождений, которые содержит сегодня статья 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". На наш взгляд, досрочное прекращение полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, нарушающих закон или устав муниципального образования, должно происходить по решению суда, а законодательные и исполнительные органы государственной власти должны иметь право в установленных законом случаях и порядке инициировать рассмотрение судом этого вопроса. Здесь возможны различные правовые решения, оптимальный вариант должен быть выбран исходя из потребностей практики.
Государственный контроль за законностью действий и решений органов местного самоуправления не должен исчерпываться лишь применением мер ответственности. Необходим отлаженный механизм оперативного выявления противоречащих законодательству актов и принятие мер по их отмене или коррекции. Федеральный закон от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в статье 21 наделил органы исполнительной власти субъектов РФ правом осуществлять административный контроль за законностью местного правотворчества, направлять в органы местного самоуправления соответствующие предложения и обращаться в суд.⁶ Представляется, что это положение нуждается в развитии. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" мог бы быть дополнен специальной статьей, устанавливающей пределы и возможные процедуры административного контроля за законностью на муниципальном уровне. Возможность такого контроля и его принципы определены Европейской хартией местного самоуправления.
Сегодня наиболее действенным механизмом обеспечения законности местного правотворчества является прокурорский надзор. Однако в случае отказа органов местного самоуправления от добровольного исполнения требований прокуратуры возникает необходимость судебного разбирательства, которое на практике может затянуться на несколько месяцев. Безусловно, отмена актов органов местного самоуправления во внесудебном порядке недопустима, не согласуется с конституционным статусом местного самоуправления. Однако представляется, что федеральный закон мог бы наделить прокурора правом при обращении в суд с заявлением о признании недействительным незаконного акта органа местного самоуправления, просить суд приостановить действие этого акта до рассмотрения вопроса по существу. Суд мог бы принимать такое решение в короткий срок (например, в течение суток) при наличии веских аргументов, показывающих, что реализация незаконного акта способна привести к серьезным нарушениям публичных интересов, ущемлению прав и свобод человека и гражданина. Впоследствии принятое судебное решение подтверждало бы законность акта или признавало его недействительность.
Серьезным рычагом административного контроля государственной власти за законностью актов местного самоуправления является правовой механизм государственной регистрации уставов муниципальных образований, предусматривающий отказ в регистрации в случае противоречия устава Конституции РФ, федеральным законам или законам субъектов РФ. Законодательное совершенствование этого механизма позволило бы повысить его эффективность. Представляются необходимыми следующие коррективы. В Федеральном законе "Об общих принципах..." надо закрепить положение о том, что регистрация устава муниципального образования в обязательном порядке должна предшествовать его официальному опубликованию и вступлению в силу.
Сегодня порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований регулируется законами субъектов РФ. Определением Конституционного Суда РФ от 31 мая 1999 года такое решение федерального законодателя признано не противоречащим Конституции РФ.⁷ Однако это не означает невозможности принятия на федеральном уровне иного законодательного решения. На наш взгляд, порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований следует урегулировать федеральным законом, закрепив функции по регистрации исключительно за органами юстиции.
Во-первых, это даст дополнительные федеральные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Законы многих субъектов РФ нарушают конституционный статус местного самоуправления в этих вопросах, вводят различные требования, ограничивающие права муниципальных образований, хотя при этом не обеспечивают должной процедуры проверки законности представленных на регистрацию уставов. Во-вторых, в большинстве субъектов РФ функции государственной регистрации уставов муниципальных образований закреплены за органами юстиции, которые в соответствии с Указом Президента РФ от 2 августа 1999 года больше не находятся в двойном подчинении и являются федеральными органами исполнительной власти.⁸ Полномочия и порядок деятельности органов юстиции в соответствии с Конституцией РФ не могут регулироваться законами субъектов РФ! Сложившуюся в законодательстве коллизию устранит предлагаемое решение. В-третьих, федеральное регулирование регистрации уставов муниципальных образований позволит унифицировать процедуру контроля за их законностью, повысить качество этого контроля.
Разумное законодательное регулирование никогда не рассматривалось самими органами местного самоуправления в качестве покушения на их самостоятельность. Это регулирование страхует местную власть от многих ошибок, упорядочивает ее деятельность, повышает публично-правовой статус местного самоуправления.
________________________________________________________________
1 См. Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 32. Ст. 3330.
2 См. там же. 1996. № 49. Ст.5497; 1998. № 26. Ст. 3005.
3 См., например, постановления от 24 января 1997 года по удмуртскому делу, от 15 января 1998 года по делу Республики Коми, от 30 ноября 2000 года по курскому делу // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1997. № 5. Ст. 708, 1998. № 4. Ст. 532, 2000. № 50. Ст. 4943.
4 См. Обзор судебной практики в сфере местного самоуправления // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2000. № 1.
5 См. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 7. Ст. 700.
6 См. там же. 1999. № 42. Ст. 5005.
7 См. там же. 1999. № 23. Ст. 2891.
8 См. там же. 1999. № 32. Ст. 4043.

В начало