Конституция РФ в статье 15 устанавливает обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления соблюдать Конституцию и законы. Муниципальная власть, будучи самостоятельным уровнем публичной власти, тем не менее не обладает суверенитетом, она самостоятельна в рамках закона и в пределах заданной законом компетенции.
Приходится признать, что механизм государственного контроля за законностью муниципального правотворчества сегодня работает неудовлетворительно. Только по официальным данным российской прокуратуры ежегодно органами и должностными лицами местного самоуправления издаются десятки тысяч актов, прямо противоречащих законодательству. При этом не только жалобы граждан, но и обращения официальных лиц и уполномоченных государственных органов, сообщения средств массовой информации о грубейших нарушениях закона, ущемлении прав граждан, зачастую, остаются без внимания и оперативного реагирования.
В прежние годы незаконные акты местных Советов могли быть отменены Советом вышестоящего уровня. Ныне согласно статье 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.¹ Это положение является принципиальным элементом сегодняшней российской концепции устройства местной власти и рассматривается как гарантия подлинной самостоятельности местного самоуправления.
В то же время, существующий сегодня механизм судебного контроля не способен в необходимой мере обеспечить законность местного правотворчества. Перегруженность судов делами, приводящая к нарушениям сроков их рассмотрения и формализму, высокая стоимость юридических услуг затрудняют возможность обращения к правосудию не только для граждан, но и для государственных органов и организаций. Часто на практике до вынесения судом окончательного решения проходят долгие месяцы. Это провоцирует местные власти издавать заведомо незаконные акты, пусть даже на небольшой срок действия - по принципу: "пока суд отменит, мы уже успеем получить желаемый результат".
Как показывает практика, наиболее эффективной формой обеспечения законности решений местной власти сегодня является прокурорский надзор. Однако прокурор не наделен правом отменять или приостанавливать действие незаконного акта муниципальной власти. Признать такой акт недействительным может лишь суд. Кроме того, прокурорский надзор носит ситуационный характер. Прокуратура пока не в состоянии вести тотальную проверку правовых актов муниципальных образований и осуществляет ее только при наличии соответствующего сигнала, то есть выборочно. Далеко не все незаконные акты органов и должностных лиц местного самоуправления оперативно попадают в поле зрения прокуратуры.
Сложившаяся ситуация требует поиска дополнительных правовых механизмов контроля за законностью решений органов местного самоуправления, обеспечивающих оперативные правовосстановительные меры, эффективную защиту публичных интересов и прав конкретного гражданина. Одним из таких механизмов может являться административный контроль за законностью правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляемый органами государственной власти. Органы государственной власти и органы местного самоуправления не находятся в отношениях субординации, поэтому административный контроль может устанавливаться здесь только в определенных узких пределах.
Европейская хартия местного самоуправления допускает существование административного контроля и определяет в статье 8 основные принципы его осуществления:
"1. Любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом.
2. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может там, где это целесообразно, осуществляться вышестоящими органами власти при выполнении органами местного самоуправления делегированных им задач.
3. Административный контроль за органами местного самоуправления осуществляется таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить."²
Развитая система административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и издаваемыми ими актами особенно характерна для французской модели местного самоуправления. После реформы местного самоуправления 1982 года отмена правовых актов выборных муниципальных органов во Франции стала возможна только через административный суд в случае противоречия этих актов законам. Тем не менее, в современной правовой системе Франции имеется ряд правовых механизмов административного контроля за деятельностью местных коллективов и формируемых ими органов, которые показали на практике свою эффективность и заслуживают серьезного внимания со стороны российского законодателя.
Согласно закону от 2 марта 1982 года правовые акты местной власти во Франции обретают силу с момента их передачи представителю государства. Сфера контроля охватывает все местные коллективы и распространяется на все органы и структуры, действующие от их имени. Законодательство Франции перечисляет акты, обязательно направляемые на контроль. Это решения местных выборных органов или решения, принятые в рамках делегированных ими полномочий; акты нормативного характера, принятые местными властями в сфере их компетенции; индивидуальные и нормативные решения полицейского характера; соглашения по сделкам, займам, уступкам или сдаче в аренду местных госслужб промышленно-коммерческого характера; индивидуальные решения о назначении служащих и их продвижении по службе; разрешения на использование земель.³
Остальные акты вступают в силу с момента их опубликования или оглашения заинтересованным лицам. Деление актов на подконтрольные и неподконтрольные не является препятствием для возбуждения префектом, представляющим центральную власть, контрольного производства по актам, относящимся к неподконтрольным, если по его мнению эти акты были изданы не в рамках установленной компетенции.
Представитель государства может выдвигать замечания или передавать в административный суд акты, которые по его мнению противоречат законодательству. Признать акты местных коллективов недействительными может только административный суд. Однако законом от 6 февраля 1992 года введена процедура отсрочки исполнения акта по запросу представителя государства. Административный суд по запросу префекта приостанавливает действие правового акта местной власти, если в запросе приводятся доводы, способные служить основанием для признания акта недействительным. Причем такое решение административный суд принимает до рассмотрения дела по существу. Если по мнению префекта оспариваемый акт подрывает реализацию частных или общественных свобод, решение об отсрочке его исполнения административный суд выносит в течение 48 часов.
Указанный правовой механизм, опирающийся на развитую систему административной юстиции во Франции, показал на практике свою высокую эффективность. Законодательство Французской Республики предусматривает и иные меры, направленные на обеспечение законности местного правотворчества.
Опыт Франции может быть использован в России. Речь не идет о механическом копировании. Однако некоторые принципы французской модели административного контроля за законностью актов местных властей могли бы удачно вписаться в отечественную правовую систему.
Попытки усилить административный контроль за правотворчеством муниципальной власти предпринимались в ряде субъектов Российской Федерации. Так, законы о местном самоуправлении Ленинградской области, Республики Татарстан, Ивановской области, ряда других субъектов РФ предусматривали обязанность органов местного самоуправления доводить до сведения органов государственной власти (направлять им) принятые ими нормативные правовые акты и предполагали возможность проверки законности этих актов. Федеральный закон от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в статье 21 наделил высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ правом предлагать органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством изданные ими правовые акты в случае, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также правом обращаться по этому вопросу в суд.⁴
Тем самым федеральный законодатель подтвердил полномочия, которые ранее осуществлялись органами исполнительной власти субъектов РФ на основании региональных законов. Указанное положение Федерального закона имеет несомненную практическую ценность, оно предоставляет субъектам РФ возможность наладить работу по проверке законности местного правотворчества. При этом контроль исполнительных органов государственной власти может быть более конкретным, прагматичным, процедурно менее формальным, чем прокурорский надзор.
Федеральный закон не наделил правом осуществления контроля за законностью правовых актов местного самоуправления законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ. Такое решение представляется спорным. Депутаты представительных органов субъектов РФ, работая на местах с избирателями, обеспечивая защиту их прав и интересов, могли бы оперативно отслеживать появление на муниципальном уровне незаконных решений, ущемляющих права граждан. Было бы правильно, если бы представительный орган государственной власти по инициативе депутата или группы депутатов мог указать органу или должностному лицу местного самоуправления на допущенные им нарушения закона, а в случае непринятия необходимых мер - обратиться с заявлением в суд.
Предусмотренная федеральным законодательством возможность устранения нарушений закона на муниципальном уровне путем административного контроля исполнительных органов государственной власти или прокурорского надзора сегодня существенно ограничена необходимостью осуществления судебных процедур для признания правовых актов не подлежащими применению. Учитывая рассмотренный опыт административного контроля во Франции, представляется целесообразным закрепить в законодательстве Российской Федерации возможность приостановления действия незаконных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления до рассмотрения судом в установленные сроки вопроса о признании их недействительными.
Возможен следующий вариант законодательного решения. Прокурор или руководитель высшего исполнительного органа власти субъекта РФ, обращаясь в суд с требованием о признании недействительным незаконного акта органа местного самоуправления, вправе просить суд принять решение о приостановлении действия оспариваемого акта. Указанное решение может приниматься судом до рассмотрения дела по существу, например, в течение одного дня при наличии веских аргументов, свидетельствующих, что реализация акта может повлечь грубые нарушения публичных интересов, ущемление прав и свобод человека и гражданина. Последующим решением суда будет либо установлена законность акта, то есть подтверждена его юридическая сила, либо признана его незаконность и недействительность. Такой правовой механизм будет в определенной степени схожим с институтом обеспечения иска в гражданском процессе, он позволит оперативно предотвратить негативные последствия реализации незаконных решений местных властей. При этом судебная процедура приостановления действия оспоренного акта не позволит ущемить права местного самоуправления.
Достаточно серьезным рычагом административного контроля органов государственной власти за законностью актов муниципальных образований, закрепленным в действующем федеральном законодательстве, является правовой механизм регистрации уставов муниципальных образований. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит установление порядка регистрации уставов муниципальных образований к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.
В субъектах РФ предусмотрены различные процедуры государственной регистрации уставов. Сама государственная регистрация может относиться к компетенции различных органов. Можно выделить три основных варианта: регистрация уставов исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, законодательным (представительным) органом или органом юстиции. Встречаются и смешанные варианты. Так, согласно областному закону "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований Архангельской области" регистрация производится управлением юстиции на основании заключения комиссии областного Собрания депутатов и администрации области в соответствии с утвержденным областным Собранием депутатов положением.
Встречается мнение, что сам институт государственной регистрации уставов муниципальных образований нарушает конституционные права муниципальных образований, в частности, право на осуществление собственного правового регулирования в пределах установленных полномочий. С этим нельзя согласиться. Государственная регистрация придает официальный статус тексту основного документа, самостоятельно принятого в муниципальном образовании, и обеспечивает меры его правовой защиты. Государственная регистрация устава призвана обеспечить его соответствие Конституции РФ и законодательству, не допустить сужения объема прав граждан на территории муниципального образования.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет, что основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только его противоречие Конституции РФ и законам. Таким образом, Федеральный закон, во-первых, предполагает проверку устава на соответствие законодательству, а во-вторых, устанавливает исчерпывающий перечень оснований для отказа в государственной регистрации. Существенен вопрос о пределах полномочий органов, осуществляющих государственную регистрацию уставов муниципальных образований.
Как уже отмечалось, Федеральный закон не допускает иных оснований отказа в регистрации устава, кроме его противоречия Конституции, федеральным законам или законам субъектов РФ. Отсюда можно сделать вывод, что отказ в регистрации устава муниципального образования по иным причинам, например, ввиду нарушения порядка его принятия, не допускается. Вряд ли этот вывод будет правильным. Если устав принят ненадлежащим органом местного самоуправления, либо надлежащим органом при отсутствии необходимого кворума и т.п. (то есть устав фактически не принят), то уполномоченный орган не должен регистрировать устав.
Поскольку законами регулируются вопросы, касающиеся порядка принятия устава муниципального образования, то нарушение положений этих законов может повлечь ничтожность принятого документа. Безусловно, у регистрирующего органа должны быть достоверные данные о том, что процедура принятия устава грубо нарушена, и поэтому устав не может считаться принятым. Отказ в регистрации из-за незначительных нарушений, по формальным мотивам недопустим.
Федеральный закон устанавливает, что отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Закон "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Хабаровском крае" предусматривает также возможность судебного обжалования уклонения от государственной регистрации устава.
Дискуссионным является вопрос о возможности так называемого последующего контроля за законностью уставов муниципальных образований органами, осуществляющими их регистрацию. Соответствие устава муниципального образования законам проверяется при его регистрации, однако впоследствии законодательство может измениться, и нормы устава войдут с ним в противоречие. Законность устава может быть недостаточно внимательно проверена перед его регистрацией, могут появиться новые толкования положений законов и т.д.
Вправе ли регистрирующий орган контролировать соответствие уставов муниципальных образований законодательству и принимать какие-либо меры, способствующие устранению выявленных нарушений? Большинство законов субъектов РФ, устанавливающих порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований, обходит этот вопрос (то есть не предусматривает последующий контроль за законностью зарегистрированных уставов). Однако некоторые законы предусматривают возможность отмены решения о регистрации устава - чаще в судебном порядке.
Так, Закон "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Смоленской области" предусматривает, что при вхождении норм зарегистрированного устава в противоречие с последующим вновь принятым федеральным и областным законодательством нормы устава в месячный срок приводятся в соответствие с этим законодательством. При отказе органов местного самоуправления привести устав в соответствие с новым федеральным и областным законодательством управление юстиции, другие органы и граждане вправе обратиться в суд с заявлением о приведении устава в соответствие с действующим законодательством.
Однако иногда в законах субъектов РФ встречается и иной порядок отмены решения о регистрации уставов муниципальных образований. Так, согласно статье 14 Закона "О государственной регистрации уставов муниципальных образований в Нижегородской области" при вхождении норм зарегистрированного устава в противоречие с нормами последующего законодательства устав приводится в соответствие с этим законодательством. При отказе представительного органа местного самоуправления от приведения его в соответствие с последующим законодательством или от направления на государственную регистрацию внесенных в зарегистрированный устав изменений регистрирующий орган вправе отменить решение о государственной регистрации устава. Здесь фактически предусматривается возможность отмены органами государственной власти действующего нормативного правового акта муниципального образования - его устава, что не соответствует принципам, установленным федеральным законодательством.
Статья 8 соответствующего Закона Ивановской области предусматривает возможность отмены решения о государственной регистрации устава по вновь открывшимся обстоятельствам, в том числе в случаях, когда принятое решение основано на недостоверных или недостаточно проверенных документах либо явилось следствием неправильного применения действующего законодательства. В этом случае по результатам проверки может быть принято решение о полной отмене акта государственной регистрации устава и аннулировании выданного свидетельства о государственной регистрации или о частичной отмене акта государственной регистрации без аннулирования свидетельства (если отдельные положения зарегистрированного устава противоречат действующему законодательству).
В принципе, возможность отмены решения о регистрации устава муниципального образования по вновь открывшимся обстоятельствам допустима (если, например, был грубо нарушен порядок регистрации: представлен не тот текст устава, который был принят в муниципальном образовании, документы оказались подложными и т.п.). Однако представляется сомнительным механизм какой-то частичной отмены акта государственной регистрации устава. Возможность последующего контроля за законностью уставов муниципальных образований, на наш взгляд, следует закрепить в федеральном законе, при этом должны быть четко указаны рамки полномочий регистрирующих органов.
Можно привести еще ряд аргументов, свидетельствующих о необходимости более подробного регулирования на уровне федерального законодательства порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований.
Как уже указывалось, во многих субъектах РФ функции регистрации уставов муниципальных образований закреплены за органами юстиции. Однако если Концепция реформирования органов и учреждений юстиции, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 7 октября 1996 года, предусматривала двойное подчинение территориальных органов юстиции по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов⁵, то утвержденное Указом Президента РФ от 2 августа 1999 года Положение о Министерстве юстиции РФ однозначно определило статус территориальных органов юстиции как федеральных органов исполнительной власти.⁶ Таким образом, полномочия и порядок деятельности органов юстиции в соответствии с Конституцией РФ сегодня не могут регулироваться законами субъектов РФ.
Устранить сложившуюся в законодательстве коллизию можно закрепив в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" функцию государственной регистрации уставов муниципальных образований исключительно за органами юстиции и определив на уровне общих принципов порядок этой регистрации. При этом субъектам РФ могут быть оставлены полномочия по развитию норм Федерального закона с учетом региональной специфики. Такое законодательное решение позволило бы повысить эффективность правового института государственной регистрации уставов муниципальных образований как важного инструмента административного контроля государственной власти за законностью актов местного самоуправления. Одновременно были бы созданы федеральные гарантии самостоятельности местного самоуправления через унификацию процедуры регистрации и ограничение возможности субъективного усмотрения регистрирующих органов в вопросах оценки законности представленных на регистрацию документов.
Определением от 31 мая 1999 года Конституционный Суд РФ подтвердил соответствие Конституции РФ ныне существующего разделения полномочий по законодательному регулированию порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований между Российской Федерации и ее субъектами.⁷ Однако этим документом не отрицается право федерального законодателя принять иное соответствующее Конституции решение в вопросах разделения указанных полномочий в целях совершенствования рассматриваемого правового института.
Представляется также необходимым поставить точку в затянувшемся правовом споре о связи регистрации уставов муниципальных образований с их вступлением в силу, закрепив в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", что регистрация устава муниципального образования в обязательном порядке должна предшествовать его официальному опубликованию и вступлению в силу.
В настоящее время на федеральном уровне в качестве приоритетных задач определены строгий контроль за законностью местного правотворчества и усиление ответственности органов местного самоуправления перед государством. Однако конкретные правовые решения, принимаемые в рамках этих задач, пока нельзя назвать продуманными. Наглядным примером тому может служить Федеральный закон от 4 августа 2000 года N 107-ФЗ, изменивший положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", касающиеся ответственности органов местного самоуправления перед государством.⁸
Закон от 4 августа 2000 года, по замыслу его разработчиков, был призван усилить ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за издание правовых актов, противоречащих законодательству. Однако на деле произошло обратное. Закон фактически ликвидировал возможность ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.
Во-первых, он сузил круг субъектов такой ответственности лишь до представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования, то есть вывел из-под ответственности иные органы и иных должностных лиц местного самоуправления. Теперь, если в муниципальном образовании нет главы муниципального образования, а есть глава администрации, избираемый или назначаемый по контракту, это должностное лицо в принципе нельзя привлечь к данному виду ответственности.
Во-вторых, Закон предусмотрел ответственность только для случая издания нормативного правового акта, то есть устранил саму возможность указанной ответственности при издании индивидуальных правовых решений. И это притом, что около 90 процентов всех незаконных актов на местном уровне - это акты ненормативные, не правила, а конкретные решения - об отводе земли, о выделении финансов и т.д. По Закону от 4 августа 2000 года эти акты можно издавать совершенно безнаказанно.
В-третьих, основанием такой ответственности теперь может служить не издание незаконных актов (как это было до августа 2000 года), а лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене. То есть теперь можно ежедневно издавать незаконные нормативные акты и в случае своевременного исполнения судебных решений не бояться возможной ответственности. Можно, исполнив судебное решение об отмене незаконного нормативного акта, в тот же день издать новый акт, с другим названием, и спокойно ждать несколько месяцев нового решения суда.
Данный механизм ответственности не сработал ни разу, хотя с момента вступления в силу Закона прошло уже более года, и, думается, не начнет работать никогда. И это притом, что механизм ответственности местной власти за нарушение законов сегодня крайне необходим.
Представляется, что правовой механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством следует разрабатывать "с нуля", полностью отказавшись от тех словесных нагромождений, которые содержит сегодня статья 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". На наш взгляд, досрочное прекращение полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, нарушающих закон или устав муниципального образования, должно происходить по решению суда, а законодательные и исполнительные органы государственной власти должны иметь право в установленных законом случаях и порядке инициировать рассмотрение судом этого вопроса. Здесь возможны различные правовые решения, оптимальный вариант должен быть выбран исходя из потребностей практики.
Между требованием обеспечения законности правовых актов муниципальных образований и гарантиями самостоятельности местного самоуправления существует диалектическое противоречие. Поэтому здесь необходимо искать не идеальные, а оптимальные по совокупности различных критериев правовые решения.
____________________________________________________
1 См.: Собрание законодательства РФ 1995. N 35. Ст. 3506; 1996. N 17. Ст. 1917; 1996. N 49. Ст. 5500; 1997. N 12. Ст. 1378.; 2000. N 32. Ст. 3330.
2 Там же. 1998. N 36. Ст. 4466.
3 См.: Виталь Дюран Э. Местные органы власти во Франции. Издание посольства Франции в России. М. 1996. 153 с.
4 См.: Собрание законодательства РФ 1999. N 42. Ст. 5005.
5 См. там же. 1996. N 42. Ст. 4806.
6 См. там же. 1999. N 32. Ст. 4043.
7 См. там же. 1999. N 23. Ст. 2891.
8 См. там же. 2000. N 32. Ст. 3330.

В начало