Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е.

ПРОПОРЦИОНАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА 
В РОССИИ

ИСТОРИЯ, СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ, ПЕРСПЕКТИВЫ

Как следует из проведенного нами исследования, пропорциональная избирательная система обладает несомненными достоинствами. И главное достоинство состоит в том, что она позволяет избирать парламент, политический состав которого адекватно отражает политический плюрализм общества, который представляет интересы значимых групп населения, в том числе не имеющих ярко выраженной территориальной концентрации и поэтому лишенных возможности проводить своих представителей в мажоритарных избирательных округах.

Однако это достоинство проявляется не автоматически, а только при соблюдении определенных условий. И одно из главных условий – развитая партийная система, позволяющая гражданам свободно объединяться в политические партии при минимальном вмешательстве в этот процесс государства, и как результат – наличие партий, в совокупности адекватно отражающих интересы различных социальных групп и политический расклад в обществе.

Если существуют созданные естественным путем (снизу, путем аккумулирования реально существующих общественных интересов) стабильные партии, выставляющие свои списки в каждом избирательном цикле, имеющие достаточно внятные программы, которые со временем корректируются, но не меняются на нечто противоположное, тогда избиратель знает, за что он голосует, и результаты голосования действительно отражают общую волю. Если этого нет, если “партии” формируются сверху, понимаются как механизм найма бесправных агитаторов в интересах руководящей партийной верхушки, для которой партия лишь разновидность принадлежащего им на праве частной собственности предприятия, воля избирателей неизбежно в той или иной степени искажается.

Одно из самых серьезных искажений происходит тогда, когда возникает раскол партий или блоков, получивших депутатские мандаты. В этом случае уже невозможно сказать, в какой степени пропорции частей, на которые раскололась партия, соответствуют позиции избирателей, которые за эту партию проголосовали.

Наиболее ярко партийный раскол проявился на выборах во Всероссийское учредительное собрание в 1917 г., когда партия, получившая большинство, еще до голосования (но уже после выдвижения списков) раскололась на две части, занявшие противоположные позиции по отношению к главному событию – Октябрьскому перевороту. Именно этот раскол дал формальную возможность большевикам говорить о нелегитимности избранного Учредительного собрания.

И в нашей новейшей истории расколы происходят практически постоянно. Особенно они характерны для избирательных блоков. Можно вспомнить и раскол фракции “Выбор России” в Государственной Думе первого созыва, и совсем недавний пример раскола фракции “Родина” в Думе нынешнего созыва.

Однако из этих фактов неправильно делать вывод о том, что избирательные блоки необходимо отменять¹. Во-первых, мы знаем немало примеров и партийных расколов: раскол в Демократической партии России, произошедший в период Думы первого созыва, где эта партия имела свою фракцию (раскол имел результатом изгнание из партии ее лидера Н.И. Травкина) или раскол в КПРФ уже в Думе нынешнего созыва. Во-вторых, отмена блоков неизбежно приведет к тому, что списки собственно партий станут более рыхлыми, и тогда расколы партийных фракций станут еще более вероятными.

Другой способ искажения воли избирателей реализуется путем переманивания в партийную фракцию депутатов, выдвигавшихся на выборах от других партий. Яркий пример – формирование после выборов 2003 г. у фракции “Единая Россия” конституционного большинства за счет депутатов, выдвигавшихся различными иными партиями, а также баллотировавшихся как независимые кандидаты.

Однако опять-таки в целях борьбы с этим негативным явлением недопустимо вводить “императивный мандат”. Введение “императивного мандата” будет означать фактическую узурпацию большинством той или иной партии представительства от данной политической силы, превращение парламента из коллегиального представительного органа в орган, контролируемый узкой группой лиц, где деятельность отдельного депутата лишается фактического смысла. Это не может не сказаться на падении эффективности работы парламента как института, где осуществляется конкуренция различных идей и проектов. Более того, столь жесткие ограничения деятельности конкретных депутатов становятся дополнительным препятствием в формировании партий как коалиций широких групп общественных интересов, так как слишком велики становятся риски что одна из групп может злоупотребить своим доминирующим численным положением в отношении более малочисленных.

Таким образом, можно полагать, что достоинства пропорциональной избирательной системы не смогут в полной мере проявиться в Российской Федерации до тех пор, пока в стране не сложится развитая партийная система. В связи с этим возникает закономерный вопрос: способствует ли пропорциональная система развитию партий?

На эту тему продолжаются давние споры. Именно необходимостью развития партий 12 лет назад обосновывалось введение выборов половины Государственной Думы по пропорциональной системе². Этот же мотив звучал и при установлении обязательности применения пропорциональной системы на региональных выборах, и на нынешнем этапе – при переходе к выборам Государственной Думы полностью по пропорциональной системе³.

Но существует и иная точка зрения, согласно которой преждевременное введение пропорциональной системы препятствует созданию нормальных партий, эффективной многопартийности⁴.

Мы полагаем, что вопрос несколько сложнее. Во-первых, избирательная система является не единственным фактором, от которого зависит становление партийной системы. И в этой связи нам представляется, что существенное торможение в развитии партий в России было обусловлено сначала отсутствием закона о политических партиях, а потом – принятием этого закона в крайне неудачном варианте.

Во-вторых, на формирование партийной системы влияет и система разделения властей, реальная роль представительных органов власти, доминирование публичного или теневого механизма принятия решений. Если полномочия исполнительной власти гипертрофированы и доминирующую роль играет находящийся вне сферы публичной политики аппарат исполнительной власти, то роль политических партий становится заведомо вторичной.

В-третьих, и пропорциональная, и мажоритарная системы воздействуют на партийное развитие в нескольких направлениях, вызывая как позитивные, так и негативные последствия. Поэтому важно найти способы усилить позитивную и минимизировать негативную компоненту у обеих систем.

По нашему мнению, в условиях становления партийной системы оптимальной является смешанная система выборов. Именно мажоритарная составляющая позволяет снизить негативные стороны пропорциональной системы, учитывать интересы не только экстерриториальных, но и территориальных групп населения. Поэтому мы считаем, что введение смешанной системы на федеральных выборах было правильным решением, а отказ от нее в пользу чисто пропорциональной системы – серьезной стратегической ошибкой, которая может разбалансировать политическую систему и окончательно подорвать доверие граждан к партиям и выборам.

Нынешний столичный характер многих политических партий, их слабая активность в регионах во многом связаны с тем, что пропорциональная система долгое время применялась только на федеральном уровне. Принудительное ее внедрение на региональных выборах, при всех издержках и недостатках, свойственных любому принудительному процессу, все же, на наш взгляд, может способствовать приближению партий к избирателям и в конечном счете к появлению реальных общероссийских политических партий. Если, конечно, положительные факторы не будут сведены на нет все более настойчивыми усилиями по административному управлению политическими процессами.

Серьезным недостатком российской практики применения пропорциональной избирательной системы является низкая степень представительности, т.е. низкий процент голосов избирателей, который получают в совокупности списки кандидатов, допущенные к распределению мандатов (см. 2.3.5 в отношении выборов депутатов Государственной Думы и разд. 5.3 в отношении региональных выборов). В первую очередь это означает, что значительная доля избирателей оказывается непредставленной в органе, который не случайно носит название представительного. Таким образом, оказывается недостигнутым главное предназначение пропорциональной системы – отражать волю не только большинства, но и всех достаточно крупных слоев населения.

Но низкая степень представительности приводит еще и к определенным перекосам, которые лишают пропорциональную систему ее главного свойства, отраженного в самом названии. Поскольку мандаты распределяются между списками, которые в совокупности получают 70–80%, а иногда и меньше, то в результате такого распределения партии и блоки получают в 1,3–1,4 раза большую долю в парламенте, чем им полагается исходя из результатов голосования. Самый яркий пример: последние выборы депутатов Государственной Думы, где “Единая Россия”, за которую проголосовали лишь 37,6% избирателей, т.е. существенно меньше половины, получила 53,3% мандатов в списочной части Думы⁵. Аналогичная ситуация в Вологодской, Свердловской областях и в Республике Калмыкия.

Можно ли в таких случаях говорить о том, что мы имеем законодательный орган, адекватно отражающий волю народа?! Такую систему можно смело называть “искаженно-пропорциональной”.

Очевидно, что для преодоления этого негативного явления необходимо снижать заградительный барьер и повышать минимально допустимый уровень представительности.

Наиболее радикальным шагом по повышению уровня представительности мог бы быть переход на “персонализированную” смешанную систему (о которой речь шла в 6.2).

К сожалению, сейчас все делается наоборот. От смешанной системы на федеральном уровне уже отказались. Заградительный барьер на выборах депутатов Государственной Думы не снижен, а поднят до 7%.

На региональных выборах, правда, установлена верхняя планка – также на уровне 7%, что вынудит снизить барьер в тех четырех субъектах Федерации, где ранее он был установлен на уровне 8 или 10%. Однако в двух регионах (Республика Калмыкия и Вологодская область) выборы с использованием завышенного барьера уже прошли, и следующие выборы не скоро. Не скоро пройдут и выборы в Республике Дагестан, где пока предусмотрен 10%-ный барьер. А вот выборы Московской городской Думы все же пройдут в декабре 2005 г. с использованием 10%-ного барьера, поскольку федеральный законодатель специально предусмотрел лазейку для Москвы, перенеся введение в действие нормы о 7%-ном максимуме на 1 января 2006 г.

Кроме того, есть опасения, что в регионах, где установлен 5%-ный барьер (а таких пока большинство), его начнут повышать до разрешенного законом максимума (т.е. до 7%).

Для выборов депутатов Государственной Думы минимально допустимый уровень представительности повышен с 50 до 60%, что явно недостаточно. Для региональных выборов по-прежнему сохраняется 50%-ный уровень.

Все эти действия, вместе с отказом от выборности глав субъектов Федерации, повышением требований к численности политических партий, существенным усложнением процедуры инициирования референдума, введением “единого избирательного дня”, “элементов императивного мандата”, отменой института избирательных блоков, факультативной отменой строки “против всех” и рядом других законодательных новаций⁶ – ведут к резкому снижению уровня демократии в стране и грозят серьезными осложнениями из-за потери механизмов обратной связи.

Тем не менее мы сохраняем надежду, что это отступление от демократии – временное. Административные методы в политике уже исчерпали свои ресурсы. Потребности развития страны все равно вынудят правящую элиту вернуться на путь демократического развития. И вопрос о выборе оптимальной избирательной системы как на федеральном уровне, так и в каждом субъекте Федерации, сохраняет для России свою актуальность.