Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е.

ПРОПОРЦИОНАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА 
В РОССИИ

ИСТОРИЯ, СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ, ПЕРСПЕКТИВЫ

4.1.1. Разделение списков на выборах депутатов Государственной Думы 1993–2003 годов 

4.1.2. Разделение списков в новом законе о выборах депутатов Государственной Думы 

4.1.3. Разделение на группы списков на выборах депутатов законодательного органа государственной власти субъекта Федерации 

Система выборов по партийным спискам, сложившаяся во многих странах в первой половине XX века, предусматривала разбиение территории страны на несколько многомандатных округов и распределение мандатов пропорционально числу голосов, полученных партиями в этих округах. Исключениями были небольшие страны (например, Израиль), где выборы проходили по единому общенациональному округу. Поэтому использование в огромной России общефедерального округа для выборов депутатов Государственной Думы неоднократно критиковалось. Отмечалось, что такая система неадекватно усиливает влияние столичных групп и практически игнорирует интересы регионов¹.

Отказ от разбиения территории страны на несколько многомандатных округов мотивировался большим количеством субъектов Федерации и громадными различиями регионов по численности населения. Было абсолютно ясно, что при разбиении территории России на 89 округов, соответствующих субъектам Федерации, в большинстве округов невозможно будет применить пропорциональную систему: на них придется всего два–три мандата, а то и один. В то же время образование многомандатных округов из территорий нескольких субъектов Федерации авторы первого проекта закона сочли искусственным и недопустимым².

Аналогичные соображения, очевидно, преобладали и на следующих этапах работы над избирательным законодательством. Сейчас, правда, появились семь федеральных округов, на основе которых уже можно было бы формировать избирательные округа с достаточным числом распределяемых мандатов. Однако образование федеральных округов было волевым и искусственным, к тому же они до сих пор не легитимизированы федеральным законом.

При обсуждении данной проблемы необходимо учитывать еще ряд обстоятельств. Во-первых, выборы по крупному избирательному округу обладают несомненными преимуществами с точки зрения пропорциональности представительства. Если в округе замещается менее 20 мандатов, то даже без установления заградительного барьера значительные группы избирателей могут лишиться возможности иметь своих представителей в парламенте.

Во-вторых, у этой проблемы есть и информационный аспект. В наш век телекоммуникаций сложилась иная ситуация, чем прежде: мы гораздо лучше знаем политиков федерального уровня, чем местных кандидатов. В этих условиях избирателю легче делать выбор тогда, когда во главе списка стоят федеральные партийные лидеры³.

Анализ мировой электоральной истории⁴ дает основание считать, что проведение выборов по партийным спискам в небольших округах обусловлено в основном историческими факторами: первоначально избирательные округа соответствовали административно-территориальным единицам и чаще всего были многомандатными. Со временем при голосовании по системе большинства стали переходить к одномандатным округам. Там же, где действует система выборов по партийным спискам, налицо тенденция к укрупнению округов, в том числе к введению общенациональных.

В-третьих, разработчики российского законодательства нашли, на наш взгляд, весьма эффективный способ скомпенсировать недостаток, присущий единому округу. Имеется в виду требование о разбиении федерального списка на региональные группы⁵. При этом сами избирательные объединения и блоки решали, какие регионы соединять, что позволяло избежать искусственности, неизбежной при принудительной процедуре.

Однако в первом варианте, который применялся на выборах 1993 г., разбиение списка на группы было правом, а не обязанностью избирательного объединения. Кроме того, никак не ограничивался размер общефедеральной части списка. В результате норма оказалась малоэффективной: из 225 мандатов только 29 достались кандидатам, включенным в региональные группы (подробнее см. 2.3.1).

В федеральном законе от 21 июня 1995 г.⁶ разбиение списка на региональные группы стало уже обязанностью. В результате длительных споров между представителями Государственной Думы, Совета Федерации и Президента по инициативе депутата от “Яблока” И.Л. Лукашева появилась норма об ограничении числа кандидатов в общефедеральной части списка. Лукашев предлагал ограничить эту часть списка 8 местами, представители Думы выступали за 16, член Совета Федерации Ю.Ю. Болдырев настоял на норме 12 кандидатов, что составляет 5% от числа мандатов, распределяемых по пропорциональной системе⁷.

В законе от 24 июня 1999 г.⁸ максимальный размер общефедеральной части списка был увеличен до 18 кандидатов. В результате от “Блока Жириновского” в Думу не попал ни один кандидат из региональной части списка.

При работе над законом 2002 г. вопрос о размере общефедеральной части списка вновь вызвал серьезные споры. Разработчики законопроекта (Центризбирком) предложили ограничить данную часть 9 кандидатами. В большей части депутатских поправок предлагалось вернуться к норме закона от 21 июня 1995 г., т.е. к 12. Комитет по государственному строительству и представители Центризбиркома согласились с этими поправками. Однако на пленарном заседании депутат от блока “Отечество – Вся Россия” А.К. Исаев предложил вернуться к норме закона от 24 июня 1999 г. И большинство депутатов проголосовало за увеличение общефедеральной части до 18 кандидатов.

Следует отметить, что требование закона о разбиении списка на группы легко обходилось. Так, на выборах 1995 г. предвыборный блок № 34 (“блок Джуны”) выделил в своем списке всего две региональные группы, одна из которых включала Эвенкийский автономный округ (субъект Федерации с наименьшим числом избирателей), а другая – все остальные регионы. Впрочем, такого рода поведение было характерно лишь для маргинальных объединений и блоков.

Тем не менее для предотвращения таких ухищрений в законе от 20 декабря 2002 г.⁹ было установлено, что число региональных групп должно быть не меньше семи.

На выборах 2003 г. большинство серьезных (т.е. получивших больше 3% голосов) партий и блоков разбило свои списки на большое число групп. Самым дробным был список аграриев – 57 групп, четыре партии и блока (“Единая Россия”, “Родина”, СПС, блок “Российская партия пенсионеров и Партия социальной справедливости”) выделили в своих списках 28–31 группу. У КПРФ было 20 групп, у партии “Яблоко” – 15, и только ЛДПР обошлась минимумом в 7 групп.

Число кандидатов в общефедеральной части у этих партий (на момент заверения списков) также было различным. У “Единой России” их было всего 4, у СПС – 11, у ЛДПР и партии “Яблоко” – 17, у КПРФ, Аграрной партии России, блоков “Родина” и “Российская партия пенсионеров и Партия социальной справедливости” – 18.

Проект нового Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, внесенный Президентом России 8 декабря 2004 г. и принятый в первом чтении 24 декабря 2004 г., предложил значительные изменения в правилах формирования федеральных списков:

• сокращение максимального размера общефедеральной части списка до трех человек;
• увеличение минимального числа региональных групп до 4/5 от числа субъектов Федерации;
• установление максимального числа избирателей на территории, соответствующей региональной группе, – 10 млн;
• возможность соответствия региональной группы части территории субъекта Федерации (для субъектов Федерации с числом избирателей не менее 3 млн), в которой насчитывается не менее 1,5 млн избирателей.

Из всех этих новелл только установление максимального числа избирателей на территории, соответствующей региональной группе, можно расценивать как меру, направленную на защиту интересов избирателей. Но и она в сочетании в другими предложениями утрачивает свое значение.

Сокращение максимального размера общефедеральной части списка разумно с двух точек зрения. Во-первых, кандидаты, находящиеся в этой части на местах дальше третьего, часто остаются неизвестны избирателям, поскольку в бюллетени включается только первая тройка. Во-вторых, большой размер общефедеральной части снижает шансы на попадание в Думу кандидатов, включенных в региональные группы.

Впрочем, для того чтобы гарантировать прохождение в Думу хотя бы одного кандидата из региональной группы, при 225 распределяемых по пропорциональной системе мандатах было бы достаточно ограничить общефедеральную часть 10 кандидатами, а при 450 мандатах и 7%-ном барьере даже 18 кандидатов значительно меньше того минимума мандатов, которая получит партия, преодолевшая барьер.

С другой стороны, существенное сокращение общефедеральной части не позволяет гарантировать в составе фракции наличие специалистов разного профиля. Тем самым может быть снижено качество депутатского корпуса и качество выполнения парламентом законотворческой функции. Поэтому разумным было бы сократить общефедеральную часть до 7 кандидатов и при этом установить, что все кандидаты, входящие в эту часть, должны быть обозначены в избирательном бюллетене.

Что касается увеличения минимального числа региональных групп, то это мера, по утверждению разработчиков закона, направлена на увеличение представительства регионов в Думе. На самом деле она приведет к прямо противоположным результатам.

Возьмем партию, которая получит около 15% голосов (а по опыту четырех кампаний больше 15% получает обычно одна, изредка две партии). Ей гарантированы только 68 мандатов, т.е. заведомо меньше, чем число групп, которое ей навязывают. А партиям, получившим 9% и менее, при любых обстоятельствах (даже если пропадет 40% голосов) достанется меньше 68 мандатов.

Это значит, что несколько региональных групп данной партии не получат ни одного мандата, т.е. в нескольких регионах избиратели этой партии не будут иметь в Думе своего представителя¹⁰. Кроме того, данное положение препятствует образованию региональных групп с примерно равной численностью избирателей, что целесообразно для обеспечения наиболее честной конкуренции этих групп между собой.

Предложенная в проекте возможность разделения на части регионов с числом избирателей больше 3 млн мало помогает выравниванию региональных групп по числу избирателей, но при этом порождает массу организационных сложностей (деление таких цельных субъектов Федерации, как Москва и Санкт-Петербург).

Группа депутатов, входящих во фракцию “Единая Россия” (избранные в основном по одномандатным округам) предложили блок поправок, направленных на еще большее дробление списков. В результате их взаимодействия с представителями Центризбиркома нормы, касающиеся разбиения списка на группы, претерпели изменения. Минимальное число региональных групп увеличено до 100. Максимальное число избирателей на территории, соответствующей региональной группе, не может быть больше 3 млн. Субъект Федерации с числом избирателей больше 3 млн обязательно должен быть разбит на несколько региональных групп, а субъект с числом избирателей от 1,3 млн до 3 млн может быть разбит на несколько региональных групп; при этом число избирателей на территории, соответствующей каждой такой группе, не может быть менее 650 тыс.¹¹ По оценке, озвученной А.А. Вешняковым, максимально возможное число региональных групп в соответствии с данными правилами – 158.

Такие нормы позволят в значительной степени выравнять региональные группы, однако дальнейшее повышение их минимального числа приведет к еще большему снижению регионального представительства для избирателей партий-середнячков.

По нашему мнению, с точки зрения интересов избирателя оптимальным является получение региональными группами по 2–3 мандата (если исходить из неизменности нормы о включении в бюллетень трех кандидатов из региональной группы). Поэтому не следует устанавливать минимальное число региональных групп выше 15–18. Это не препятствует партиям, претендующим на получение 100 мандатов и более, разделять свой список на 70–80 региональных групп, а если будет разрешено разделять на части регионы – то и на 150 групп.

Увеличение числа региональных групп до 100–150 создает видимость сохранения элементов мажоритарной системы при переходе на полностью пропорциональную систему. Однако анализ показывает, что при такой модели сочетаются не достоинства, а недостатки пропорциональной и мажоритарной систем. Избиратель, как это и характерно для пропорциональной системы (даже при наличии открытых списков) не может точно знать, избранию какого кандидата способствует его голос¹². Если при мажоритарной системе каждый округ получает своего депутата (кроме тех, где выборы признаются несостоявшимися), то при данной модели вполне возможна ситуация, когда одни территории не получат депутатов, а от других будет избрано несколько. И при этом сохраняется характерная для мажоритарной системы ситуация, когда региональная администрация имеет большие возможности влиять на результаты выборов.

На первый взгляд два основные новеллы избирательной реформы – отмена одномандатных округов и резкое увеличение минимального числа региональных групп – имеют разную направленность и призваны компенсировать недостатки друг друга. Отмена одномандатных округов в первую очередь направлена на ограничение для региональных властей возможности проведения в Государственную Думу своих ставленников. А усиление “регионализации” партийных списков, казалось бы, ведет к обратному результату. Действительно, когда региональная группа соответствует группе из 3–5 субъектов Федерации, губернаторам гораздо труднее влиять и на расположение кандидатов в такой группе, и на результат, полученный группой. Другое дело, когда каждая региональная группа соответствует одному субъекту Федерации или его части. В этом случае влияние губернатора как на формирование группы, так и на ее результат становится существенным, а иногда и решающим.

Обстоятельный анализ приводит нас к выводу: три новшества – отказ от одномандатных округов и “регионализация” списков, а также отмена губернаторских выборов – направлены в одну сторону и имеют целью усиление административного ресурса в пользу “партии власти”.

Когда половина Государственной Думы избиралась по партийным спискам, а половина – по одномандатным округам, губернаторы основной свой ресурс использовали для поддержки одномандатников. Теперь же ситуация меняется. Губернаторам ничего не останется, как поддерживать на своей территории список “партии власти”. А для того чтобы стимулировать губернаторов, им как раз и дается возможность влиять (в определенных пределах, разумеется) на состав списка.

Первый вопрос, который мог бы возникнуть при введении пропорциональной системы на выборах депутатов региональной ассамблеи: проводить ли выборы по единому избирательному округу или разделить территорию субъекта Федерации на несколько многомандатных округов? Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” не исключает ни тот, ни другой вариант. Однако в Федеральном законе “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” записано, что выборы по партийным спискам должны быть проведены по единому избирательному округу¹³.

Для подавляющего большинства субъектов Российской Федерации (если не для всех), действительно, разделение территории на несколько многомандатных округов нецелесообразно. Численный состав законодательных органов в большинстве регионов не слишком велик, и если разделять территорию даже только на два–три многомандатных округа, то число мандатов, распределяемых в этих округах будет не больше 10, что не позволит по-настоящему реализовать принцип пропорционального представительства. Кроме того, большинство субъектов Федерации разделено более чем на десяток административно-территориальных единиц. Разделение их в таком случае на округа, соответствующие административно-территориальным единицам, полностью сведет на нет принцип пропорционального представительства, а объединение нескольких административно-территориальных единиц в один многомандатный округ неизбежно будет искусственным.

Другое дело – возможность разбиения региональных списков на субрегиональные группы. В Методических рекомендациях Центризбиркома, утвержденных 25 декабря 2002 г.¹⁴, региональным законодателям предлагалось либо вводить открытые списки (см. 4.2), либо предусмотреть обязательное разбиение списков на субрегиональные группы – для того, чтобы сделать списки кандидатов более “прозрачными” для избирателей и позволить избирателям влиять на распределение мандатов внутри списка.

Разделение списков на группы предусмотрено в законах Республики Алтай, Республики Дагестан, Республики Коми, Республики Мордовия, Чувашской Республики, Краснодарского края, Курганской, Курской, Московской, Новосибирской и Саратовской областей. Недавно к этим регионам присоединилась и Москва. К сожалению, во всех этих законах нормы, касающиеся разбиения списка, оказались предельно жесткими и не слишком разумными, а иногда и просто абсурдными. Возникает даже ощущение, что законодатели сознательно стремились довести их до такого состояния.

Это в первую очередь касается числа групп и числа кандидатов в группе. Региональные группы во всех случаях, кроме Краснодарского края, должны соответствовать одному или нескольким одномандатным округам (это сделано для облегчения подсчета голосов), при этом в законах Чувашии и Московской области записано, что группы должны соответствовать одному или двум округам, а законы Курганской области и города Москвы предусматривают, что группа может соответствовать только одному одномандатному округу. Законы Республики Коми и Курской области требуют, чтобы число групп было не менее трети от числа одномандатных округов (как рекомендовал Центризбирком), а вот законы Чувашии, Московской и Саратовской областей – не менее двух третей от этого числа. В законе Краснодарском крае расписаны 11 “групп регионов Краснодарского края”, и закон требует, чтобы список был разбит на соответствующие им 11 групп.

В каждой региональной группе должно быть по закону Республик Коми и Чувашии, Московской и Саратовской областей не менее двух кандидатов, по закону Курской области – не менее трех. Таким образом избирательные объединения и блоки принуждаются к выдвижению явно завышенного количества кандидатов. Так, в Курганской области они обязаны выдвинуть не менее 20 кандидатов (в то время как по спискам распределяется 17 мандатов), в Курской и Саратовской областях – не менее 24 кандидатов (распределяются соответственно 23 и 18 мандатов), в Чувашии – не менее 30 кандидатов (22 мандата), в Московской области – не менее 34 кандидатов (25 мандатов). При этом жестко ограничено и максимальное число кандидатов в списке. Например, в Саратовской области их не может быть больше 27, а в Чувашии – больше 33.

Наиболее отличились в Мордовии, установив, что число региональных групп должно соответствовать числу одномандатных округов (а центральной части вообще не должно быть), при этом в каждой группе должно быть не менее 3 и не более 5 кандидатов.

На наш взгляд, целесообразность разбиения региональных списков на субрегиональные группы представляется сомнительной. Во-первых, число мандатов, распределяемых по пропорциональной системе на региональных выборах, примерно на порядок ниже, чем на выборах в Государственную Думу. Соответственно на порядок меньше и размер списка и число избранных по каждому списку кандидатов. Поэтому списки и так достаточно “прозрачны” для избирателя, особенно если включать в избирательный бюллетень не три, а, скажем, шесть первых кандидатов – и бюллетень в этом случае будет не более длинным, чем при разбиении списка на группы.

Во-вторых, электорат в регионе обычно более однороден, чем в целом по стране. Вероятно, в некоторых многонациональных субъектах Федерации такое разбиение может быть оправданно, в других же оно создаст больше сложностей, чем преимуществ.

Опыт первых трех регионов, применивших разделение списков на группы, анализируется в разделе 5.4 и в основном подтверждает сделанные здесь выводы.