Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е.

ПРОПОРЦИОНАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА 
В РОССИИ

ИСТОРИЯ, СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ, ПЕРСПЕКТИВЫ

Практически сразу после избрания В.В. Путина Президентом Российской Федерации началась работа по реформе избирательного законодательства. Главным направлением этой реформы стало стремление упорядочить систему политических партий и унифицировать правила политического процесса в российских регионах.

26 августа 2000 г. распоряжением Президента Российской Федерации № 372-рп была создана рабочая группа для подготовки предложений по совершенствованию законодательства о выборах во главе с председателем Центризбиркома А.А. Вешняковым¹. 6 октября 2000 г. Центризбирком одобрил доклад “О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах”², который был представлен 16 октября на парламентских слушаниях. Первой в ряду поставленных в этом докладе задач было определение правового статуса политических партий.

И в соответствии с намеченной линией первым был принят Федеральный закон “О политических партиях” (вступил в силу 14 июля 2001 г.)³. Согласно этому закону политические партии с 14 июля 2003 г. стали единственным видом избирательного объединения на федеральных и региональных выборах. Закон содержал также запрет на создание региональных политических партий: в региональных выборах теперь могут принимать участие только региональные отделения федеральных партий.

Следующим шагом стало принудительное введение на региональных выборах пропорциональной избирательной системы. При этом главным лоббистом этого направления были ведущие политические партии.

В 2001 г. депутаты Государственной Думы Б.Б. Надеждин (фракция “Союз Правых Сил”) и И.Н. Игошин (Агропромышленная группа) предложили законопроект о внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”, предусматривавший избрание не менее половины состава региональной ассамблеи (либо одной из ее палат) по пропорциональной системе. Этот проект был принят в первом чтении в июле 2001 г. и окончательно – 10 апреля 2002 г. Однако 24 апреля Совет Федерации отклонил его; при этом одной из главных причин стал слишком короткий срок введения его в действие.

В одном из предварительных вариантов проекта изменений Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, который появился в Интернете в июле 2001 г., также предусматривалось обязательное проведение выборов законодательных органов государственной власти субъектов Федерации по смешанной или пропорциональной системе. Однако в проекте, официально внесенном Президентом Российской Федерации 28 августа 2001 г., решение вопроса о проведении региональных выборов по смешанной системе предлагалось отдать на усмотрение региональных же законодателей. Представители КПРФ, СПС и “Яблока” при обсуждении проекта в первом чтении заявили, что будут настаивать на придании этой норме императивного характера. Ни Центризбирком, ни центристские фракции не возражали.

Споры, однако, велись по вопросу о сроке вступления данной нормы в силу. Депутатами было предложено несколько вариантов вступления в силу смешанной системы: от двух месяцев со дня вступления в силу закона (Б.Б. Надеждин) до 14 июля 2003 г. – срок, когда заканчивался переходный период, предусмотренный Федеральным законом “О политических партиях” (центристские фракции). Победила точка зрения центристов, поддержанная Центризбиркомом.

Вслед за принятием нового Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”⁴ был принят в окончательном виде и закон, внесенный Надеждиным и Игошиным (принят Государственной Думой 26 июня, одобрен Советом Федерации 10 июля 2002 г.)⁵. При этом последний закон содержит важное дополнение по сравнению с законом об основных гарантиях избирательных прав: в нем сказано, что выборы по пропорциональной системе должны проходить по единому избирательному округу.

Таким образом, региональные законодатели обязаны были включить в свои избирательные законы пропорциональную систему так, чтобы выборы в законодательные органы государственной власти субъекта Федерации, назначенные после 14 июля 2003 г., проводились по смешанной или пропорциональной системе. Исключение было сделано лишь для субъектов Федерации, где зарегистрировано менее трех региональных отделений политических партий.

Региональные власти активно сопротивлялись попыткам навязать им списочные выборы. В течение переходного периода выборы законодательных органов власти прошли в 11 субъектах Федерации, но ни в одном регионе не была введена пропорциональная система. В четырех субъектах Федерации (Саратовская область, Краснодарский край, Республика Саха, Санкт-Петербург) выборы были проведены в сентябре–декабре 2002 г., и для этих регионов отказ от введения пропорциональном системы был вполне оправдан: вряд ли они успели бы принять за короткое время новый закон, существенно отличающийся от предыдущего. Но в Республиках Башкортостан, Дагестан, Коми, Северная Осетия, Удмуртской республике, Ростовской и Кемеровской областях выборы проходили уже в марте–мае 2003 г., и в данном случае отказ от использования пропорциональной системы был, очевидно, принципиальным.

Федеральный закон требовал, чтобы все субъекты Федерации (за исключением тех, где зарегистрировано менее трех региональных отделений политических партий) к концу переходного периода привели свое законодательство в соответствие с требованием об обязательном избрании части региональной ассамблеи по пропорциональной системе. Во всех регионах создание новых избирательных законов потребовало значительного времени. Большинство законов было принято в конце переходного периода: в мае–июле 2003 г. Можно предположить, что в регионах сознательно тянули с принятием законов в надежде, что федеральный диктат будет отменен. В то же время следует признать, что законотворческий процесс действительно должен был занять продолжительное время, особенно с учетом того, что в региональные законы о выборах необходимо было внести значительные изменения и помимо введения пропорциональной системы⁶.

Центризбирком решил помочь региональным законодателям и подготовил Методические рекомендации по выбору вида пропорциональной системы при подготовке проекта закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации⁷. Однако этот документ был принят лишь 25 декабря 2002 г., когда во многих регионах работа над законами уже шла полным ходом. Не случайно лишь в нескольких субъектах РФ, законы которых были приняты позже других, были учтены наиболее важные рекомендации Центризбиркома.

Следует отметить, что требование федерального закона в установленный срок (14 июля 2003 г.) выполнили не все субъекты Федерации. Даже на 1 ноября 2003 г. законы о выборах законодательного органа были приведены в соответствие с федеральным законом лишь в 78 регионах, хотя к этому времени более трех региональных отделений политических партий было зарегистрировано во всех субъектах Федерации, кроме Корякского автономного округа⁸.

Одну из трудностей при принятии новых законов представляла дилемма: нужно было либо согласиться с неизбежностью изменения нарезки избирательных округов, либо удвоить численный состав законодательного органа власти (чтобы сохранить прежнее число избирательных округов). Так как действующие депутаты менее всего заинтересованы в перенарезке округов, а тем более в их укрупнении (что сразу удорожает избирательную кампанию), то практически повсеместно именно они являлись главными сторонниками увеличения численного состава законодательного органа. Однако интерес депутатов входил в противоречие с интересами исполнительной власти, которой проще иметь дело с малочисленным представительным органом – им легче управлять и манипулировать. Следует учесть, что изменение численного состава ассамблеи невозможно без внесения изменений в устав (конституцию) субъекта Федерации, для чего нужно согласие и исполнительной, и законодательной власти. Неудивительно поэтому, что в большинстве регионов не произошло значительного увеличения численности депутатского корпуса.

В субъектах Федерации с доминированием губернатора и “прогубернаторским” большинством в ассамблее вопрос об увеличении числа депутатов обычно даже не стоял⁹. В регионах же, где в законодательных органах имелись сильные самостоятельные группировки, шла серьезная борьба. В результате в части субъектов Федерации возникла кризисная ситуация, когда в новом региональном законе так и не было указано, сколько же депутатов избирается по партийным спискам, и решение этого вопроса было отложено “на потом” – среди этих регионов оказались Москва, Санкт-Петербург, Республика Карелия, Владимирская, Кемеровская, Омская, Псковская области, Ставропольский край и др.

К примеру, в Архангельской области дискуссия о численности депутатов в областном Собрании депутатов оказалась одной из самых острых в ходе работы над новым избирательным законом. Первоначально Собрание депутатов области приняло решение увеличить численность депутатов с 39 до 78. Затем новый губернатор Н.И. Киселев с этим категорически не согласился и предложил уменьшить ее до 50¹⁰. Некоторые депутаты заявляли, что администрация усиленно “обрабатывала” депутатов, используя самые разные методы – от купли (обещания гарантированных мест в партийных списках) до разжигания “антидепутатской” кампании в средствах массовой информации и даже прямых угроз¹¹. В результате напряженного торга 29 июня 2004 г. депутаты все-таки приняли решение о сокращении количества депутатов в Архангельской области, но не до 50, а до 62 человек.

Вопиющая ситуация сложилась в Москве, где число избирателей, приходящееся на одного депутата, наибольшее среди субъектов Российской Федерации (около 7 млн избирателей на 35 депутатов, т.е. примерно 200 тыс. на одного). В “Избирательном кодексе города Москвы”, принятом 11 июня 2003 г., число депутатов, избираемых по пропорциональной системе и одномандатным округам, не было установлено, а лишь имелась ссылка на несуществующий закон города Москвы. Только в сентябре–октябре 2004 г. вопрос был решен. Большинство депутатов отвергло проект депутата Д.И. Катаева, предлагавший увеличить численный состав Московской городской Думы до 70 человек. Затем была принята поправка к Избирательному кодексу, установившая, что по партийным спискам избираются 20 депутатов, а по одномандатным округам – 15. В результате одномандатные округа на выборах в Мосгордуму стали равны округам на выборах в Государственную Думу, т.е. один депутат приходится примерно на 470 тыс. избирателей.

Лишь в небольшом числе регионов в ходе избирательной реформы численность депутатского корпуса была существенно увеличена (табл. 3.15). Более чем в два раза выросла численность Тюменской областной Думы, вдвое – Новосибирского областного Совета, Самарской губернской Думы и Государственной Думы Астраханской области (аналогичное решение в процессе принятия в Ставропольском крае). Еще в ряде регионов в ходе избирательной реформы численность депутатского корпуса была увеличена существенно, но менее чем в два раза: помимо Архангельской области, это Республики Адыгея, Кабардино-Балкарская, Ингушетия, Северная Осетия–Алания, Алтайский край, Воронежская, Ивановская, Калининградская, Кемеровская, Магаданская, Пермская, Ульяновская и Челябинская области, Коми-Пермяцкий, Ненецкий и Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономные округа. В 7 субъектах Федерации по новым законам численность ассамблей уменьшена: в Республиках Дагестан, Карелия, Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Чувашской, а также в Чукотском автономном округе.

Помимо численности депутатского корпуса, наиболее существенными вопросами, которые необходимо было решить региональным законодателям, стали:

• размер заградительного барьера;
• введение открытых или закрытых списков;
• разделение или неразделение списков на субрегиональные группы.

По этим вопросам в ряде регионов также шли ожесточенные споры.

В большинстве субъектов Федерации был установлен 5%-ный заградительный барьер. Более высокий барьер предусмотрен в Республиках Дагестан и Калмыкия, в Москве (10%), Вологодской области (8%), Пермской области (7,5%), Республиках Башкортостан, Татарстан, Алтайском крае, Владимирской, Волгоградской, Омской областях, Ненецком и Таймырском (Долгано-Ненецком) автономных округах (7%), в Сахалинской области (6%). Более низкий барьер установили Республика Саха (Якутия), Ивановская, Московская, Орловская, Самарская и Саратовская области (4%), Амурская область и Коми-Пермяцкий автономный округ (3%).

В некоторых субъектах Федерации модель, принятая первоначально (весной–летом 2003 г.) впоследствии была существенно изменена. Так, в Алтайском крае в декабре 2003 г. барьер был снижен с 10 до 7%. Напротив, в Москве в октябре 2004 г. барьер был повышен с 5 до 10%, в Иркутской области в апреле 2004 г. – с 3 до 5%.

В Амурской, Калужской и Магаданской областях перед самыми выборами депутаты отказались от ранее принятой системы открытых списков, в Чукотском автономном округе также отказались от этой системы, не успев ее применить. А в Москве в 2005 г. перед самыми выборами в закон были внесены изменения, предусматривающие разбивку списков на субрегиональные группы. В Санкт-Петербурге в 2005 г. было решено перейти на выборы полностью по пропорциональной системе – также с разбивкой списков на субрегиональные группы.